本文首发于《招标采购管理》2025年第2期。
卢立明 广东省建设工程标准定额站副站长
王先伟 上海科汇律师事务所主任律师
2024年11月，住房城乡建设部发布新版国家标准《建设工程工程量清单计价标准》（GB/T 50500-2024）（以下简称新《清单计价标准》），自2025年9月1日起实施。原国家标准《建设工程工程量清单计价规范》（GB 50500-2013）（以下简称2013版《清单计价规范》）同时废止。
相较2013版《清单计价规范》，新《清单计价标准》呈现出工程量清单不再按定额编制、优化清单费用组成、合理分配发承包双方风险责任、新增过程结算相关规定和完善争议解决方式等诸多新变化。
新《清单计价标准》对作为工程建设重要环节的招投标着墨颇多，重塑了建设工程招标发包模式前提下工程招投标应如何适应新变化，值得关注。
一、工程量清单不再按定额编制，价格由市场说了算
我国工程造价管理体系历经从政府主导到市场驱动的深刻变革，其演进路径与改革逻辑凸显出鲜明的时代特征。计划经济时期，工程建设领域实行以政府定额为核心的定价机制，工程概算、预算及结算均严格依据定额标准生成，形成“政府定价、企业套用”的刚性管理模式。加入世贸组织后，我国引入工程量清单计价制度，通过招投标形成市场化的合同价款机制。该制度在民营投资项目中有效激活了价格竞争，但是在国有投资领域仍存在双重困境：一是工程造价过度依赖政府预算定额，市场调节作用未能充分发挥；二是合约执行过程管控薄弱，导致投资超支、结算纠纷频发。
2020年7月，住房城乡建设部印发《工程造价改革工作方案》（建办标〔2020〕38号），明确提出借鉴国际通行做法，修订清单计算规范和计价规范；优化概算定额、估算指标编制发布和动态管理，取消最高投标限价按定额计价的规定，逐步停止发布预算定额。鉴于当前按定额编制的最高投标限价存在虚高并导致投标报价竞争不充分等问题，为贯彻改革方案中提出的在试点地区废止以定额作为最高投标限价编制依据的规定，引导招标人编制合理的最高投标限价、投标人合理报价，新《清单计价标准》通篇排除定额，主要目的是在工程建设发承包及实施阶段完善市场化造价管理规则，充分发挥市场自身活力，从技术规则和管理机制方面让价格主要由市场说了算。
在新《清单计价标准》最高投标限价编制方法和编制依据中，取消了政府定额、信息价的依据作用，确定了采用类似工程市场竞争合理投标单价、类似清单项目结算单价、类似工程合同价格以及市场询价等造价信息作为编制的依据。
具体而言，采用工程量清单模式的招投标，其竞争重点是投标总价和其中的分部分项工程、措施项目的报价，而分部分项工程费用以综合单价竞争。因此，为发挥市场的主导作用以及避免定额组价形成虚高的单价，新《清单计价标准》取消了定额组价。发包人需完整、准确地描述分部分项工程清单项目的特征、性能要求。投标人需结合招标工程量清单，根据自身施工组织设计能力、装备水平、管理水平、成本消耗等内容编制分部分项工程投标报价。此举进一步完善了市场化造价管理规则，能减少政府对价格的不当干预，充分发挥企业自身活力以及市场决定性作用。
二、优化清单费用组成，明确计价方法和依据
新《清单计价标准》对工程量清单费用组成作了较大修改，给投标人编制投标工程量清单带来了一定挑战。
一是规费不再单独计取，投标清单仅包括分部分项工程项目清单、措施项目清单、其他项目清单、增值税四部分。2013版《清单计价规范》下规费由工程排污费、社会保险费、住房公积金三项构成。其中，工程排污费根据《关于停征排污费等行政事业性收费有关事项的通知》（财税〔2018〕4号）、《环境保护税法》规定停征，改为征收环境保护税。社会保险费和住房公积金不再单列，属于生产工人的计入人工费，属于管理人员的计入管理费。
二是转入全面增值税模式。根据财政部、国家税务总局《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》（财税〔2016〕36号）的规定，新《清单计价标准》转入全面增值税模式，采用价外税。投标人投标时综合单价均为不含税价，税金单列。而2013版《清单计价规范》则沿用“营业税+附加”做法。需要说明的是，营改增后，新《清单计价标准》仅对营业税进行了修订，各省、市的税金除增值税外，依然还计算城市维护建设税、教育费附加等附加税，具体需结合各省、市相应要求确定。
三是措施费除可计量的模板项外，其余采用总价计价方式，且无论采用总价合同还是单价合同模式招标，措施项目清单的完整性和准确性均由投标人负责。总价措施费不依赖于具体的工程量计算，而是固定不变。且投标人在投标时所报的措施项目施工方案应被认为是合理可行并符合实际施工要求的,其措施项目费用包干计价,投标人应承担自身调整施工方案所引起的措施项目费用增加的风险。为了保障工程施工质量和安全，措施项目清单中除安全生产措施费应按国家及省级、行业主管部门的相关规定计价外，其他措施项目费用由投标人自主确定。
四是对其他项目清单作出了详细的分类，并明确了计算方法。其中，专业工程暂估价可采用总价计价方式计价,以项计算其价格。专业工程暂估价是包含增值税的专业工程费用，在计算增值税时应该扣除此部分费用;暂列金、总承包服务费可采用费率或总价计价方式计价,以其计价基础乘以费率或以项计算清单项目价格;计日工为完成相应清单项目单位数量不含增值税的价格,合价可依据计日工清单项目数量乘以综合单价计算。
三、合理风险分担，排除苛刻条款
实践中存在发包人事先拟定类似“无限风险”或者“所有风险由承包人承担”的条款。对此，新《清单计价标准》沿用2013版《清单计价规范》对“无限风险”条款的否定性态度，规定“建设工程的施工发承包，应在招标文件、合同中明确计量与计价的风险内容及其范围，不得采用无限风险、所有风险或类似语句约定工程量计量与计价中的风险内容及范围”。其法理基础如下。
《民法典》第六条规定：“民事主体从事民事活动，应当遵循公平原则，合理确定各方的权利和义务。”
《民法典》第五百三十三条规定：“合同成立后，合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于当事人一方明显不公平的，受不利影响的当事人可以与对方重新协商；在合理期限内协商不成的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构变更或者解除合同。”
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》第三十二条第四款规定：“当事人事先约定排除民法典第五百三十三条适用的，人民法院应当认定该约定无效。”
首先，根据《民法典》第六条规定，对于民事活动主体的权利义务应当依据公平原则合理确定。而“无限风险”或者“所有风险由承包人承担”之类的约定显然有违基本的公平原则，使得承包人的权利义务严重失衡。
其次，“无限风险”条款涉嫌排除了《民法典》第五百三十三条的适用空间，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法典〉合同编通则若干问题的解释》第三十二条第四款规定，可认定无效。
最后，《民法典》第四百九十七条规定：“有下列情形之一的，该格式条款无效：（一）具有本法第一编第六章第三节和本法第五百零六条规定的无效情形；（二）提供格式条款一方不合理地免除或者减轻其责任、加重对方责任、限制对方主要权利；（三）提供格式条款一方排除对方主要权利。”“无限风险”或者“所有风险由承包人承担”之类的约定因不合理地免除或者减轻发包人责任、加重承包人责任、限制承包人主要权利，可认定无效。
四、清标环节的新变化
新《清单计价标准》新增了“投标报价澄清或说明”一节，为招投标过程中的算术误差、漏报、报价合理性、合理修正综合单价等情形提供了操作指引。
1.澄清质疑的范围
《招标投标法》第三十九条规定：“评标委员会可以要求投标人对投标文件中含义不明确的内容作必要的澄清或者说明，但是澄清或者说明不得超出投标文件的范围或者改变投标文件的实质性内容。”
《招标投标法实施条例》第五十二条第一款规定：“投标文件中有含义不明确的内容、明显文字或者计算错误，评标委员会认为需要投标人作出必要澄清、说明的，应当书面通知该投标人。投标人的澄清、说明应当采用书面形式，并不得超出投标文件的范围或者改变投标文件的实质性内容。”
新《清单计价标准》第3.5.1条第2款规定：“对响应招标文件实质性要求的投标文件，可就投标文件中的算术误差、细微偏差、报价合理性、报价完整性（漏报或未报）等要求投标人澄清或说明，但要求投标人澄清或说明的文件以及投标人的澄清或说明文件不可变更招标文件规定的工程范围、工期要求及合同条件，也不可对投标总价和投标工期进行修改。”
《招标投标法》规定澄清质疑的范围是“投标文件中含义不明确的内容”，《招标投标法实施条例》规定的是“投标文件中有含义不明确的内容、明显文字或者计算错误”，而新《清单计价标准》规定的是“投标文件中的算术误差、细微偏差、报价合理性、报价完整性（漏报或未报）等”。可以看出，新《清单计价标准》下澄清质疑的范围比《招标投标法》及其实施条例多出了“细微偏差、报价合理性、报价完整性（漏报或未报）等”。
《招标投标法》及其实施条例作为新《清单计价标准》的上位法，亦是后者“投标报价澄清或说明”一节的制定依据。新《清单计价标准》新增的“细微偏差、报价合理性、报价完整性（漏报或未报）等”系对上述法律法规作出的细化规定。
此外，投标人对投标文件的澄清或说明只能限于投标文件已记载的内容，不得超出投标文件的范围。如果投标人的投标文件编写不完整，不得通过借评标过程中澄清、说明的机会补充甚至修改投标文件的内容。
2.何为“实质性内容”
《招标投标法》及其实施条例均要求投标人的澄清不得改变投标文件的“实质性内容”，但是并未就何为“实质性内容”作出解释。
《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第二条规定：“招标人和中标人另行签订的建设工程施工合同约定的工程范围、建设工期、工程质量、工程价款等实质性内容，与中标合同不一致，一方当事人请求按照中标合同确定权利义务的，人民法院应予支持。”
而新《清单计价标准》将“实质性内容”表述为“工程范围、工期要求、合同条件、投标总价、投标工期”。两者关于价款的表述不一致，前者为“工程价款”，后者为“投标总价”。
在采用总价方式招标情形下，投标总价即为合同总价，结算时除工程变更等特定情形外不予调整。此时投标总价为“实质性内容”，不得修改。在综合单价招标情形下，结算时单价不变且工程量据实结算，投标总价仅为暂定总价，并非“实质性内容”。单价合同招标情形下的“实质性内容”实为投标单价。若投标人在澄清时对投标单价进行了修改，即使投标总价不变，也应当理解为对投标文件“实质性内容”的背离，此时应否决投标或按投标清单定标。
由此延伸出修正不平衡报价的合法性问题。我国现行《招标投标法》及其实施条例等均未禁止采用不平衡报价方法进行报价。如前文所述，因总价合同在招标情形下的投标总价为“实质性内容”，故在总价不变的前提下对不平衡报价进行修正，不构成对投标文件的“实质性内容”的背离。然而在综合单价招标情形下，投标单价为“实质性内容”，故即使出现不平衡报价，也不能对投标单价作出修改，招标人仅能选择否决投标或按投标清单定标。
3.澄清结果
新《清单计价标准》规定，评标委员会宜结合澄清文件评标或定标，若进行澄清的投标人中标，则要求澄清或说明的文件和回复文件可构成合同文件的组成部分，其已标价工程量清单的综合单价及其修正综合单价（仅应理解为总价合同模式下修正后的综合单价）可作为合同单价。
《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201）第一部分“合同协议书”第六条“合同文件构成”规定：“本协议书与下列文件一起构成合同文件：（1）中标通知书（如果有）；（2）投标函及其附录（如果有）；（3）专用合同条款及其附件；（4）通用合同条款；（5）技术标准和要求；（6）图纸；（7）已标价工程量清单或预算书；（8）其他合同文件。在合同订立及履行过程中形成的与合同有关的文件均构成合同文件组成部分。”
新《清单计价标准》规定的“澄清或说明的文件和回复文件”应当理解为《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201）所指向的“在合同订立及履行过程中形成的与合同有关的文件”。关于其效力，因中标合同系依据招投标文件所订立，不得背离招投标文件“实质性内容”，故在解释顺序上“澄清或说明的文件和回复文件”应优先于中标合同适用。
五、合理确定最高投标限价
新《清单计价标准》第2.0.19条对“最高投标限价”作出定义，即“招标人根据国家法律法规及相关标准、建设主管部门的有关规定，以及拟定的招标文件和招标工程量清单，并结合工程实际情况，按照本标准规定编制的，限定投标人投标报价的最高价格”。
2013版《清单计价规范》称之为招标控制价，第2.0.24条将其定义为“招标人根据国家或省级、行业建设主管部门颁发的有关计价依据和办法，以及拟定的招标文件和招标工程量清单，编制的招标工程的最高限价”。
《工程造价改革工作方案》取消了最高投标限价按定额计价的规定，且预算定额逐步停止发布。与2013版《清单计价规范》相比，最高投标限价的编制依据删除了计价定额、参照市场价两项，但新《清单计价标准》在第5.2.8条中详细论述了市场价的参照方法。
在招标人编制最高投标限价时，新《清单计价标准》着重强调了计划工期的合理性，即最高投标限价应基于合理工期下的施工费用确定。此外，关于税金的处理方式，与前文的“营改增”思路一致。
在异议方面，投标人认为最高投标限价编制不合理的，2013版《清单计价规范》规定投标人可直接向招投标监督机构和造价管理机构投诉，而新《清单计价标准》则要求投标人先向招标人书面提出异议，若招标人未及时答复或答复后仍存在争议，投标人可在投标截止前向行政监督部门反映。若异议成立，招标人应对其不合理内容进行修订。但需要注意的是，对于“不合理”的标准，新《清单计价标准》删除了复查结论与原价误差>±3%的规定，仅作出了“结论与原公布的最高投标限价偏差较大的”这一笼统表述。
最后，若投标人的投标报价超出最高投标限价，则其投标将被否决。
综上所述，新《清单计价标准》的发布与实施标志着我国工程计价体系迈入市场化、专业化和高效化的新发展阶段，并将为我国工程造价行业以及建筑业的高质量发展提供有力的理论依据和规范支撑。
