采购需求在政府采购活动中占据重要的地位，是采购人、采购代理机构编制采购文件、评标委员会(评审小组、谈判小组)评审以及采购人与中标人(成交供应商)签订合同的重要依据。

近年来，财政部要求采购人落实主体责任，持续加强采购需求管理。2015年国务院公布的《中华人民共和国政府采购法实施条例》提出，采购人要科学合理确定采购需求，采购需求应当符合法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求；2016年财政部发布《关于进一步加强政府采购需求和履约验收管理的指导意见》，对采购人科学合理确定采购需求提出了具体要求；2021年财政部发布《政府采购需求管理办法》，进一步阐述了采购需求的概念及采购需求管理的相关要求。政府采购项目采购需求的编制从最初的简单粗放变得更加科学合理。然而从财政部或地方财政部门公布的政府采购信息公告或投诉处理结果公告来看，政府采购需求编制仍然存在一些问题，如未包括商务要求或商务要求不完整、技术要求不完整或不明确等。为了提高采购需求编制质量，笔者对目前采购需求编制存在的问题进行了详细分析，并从制订采购需求编制大纲、明确采购需求负面清单、开展外部论证及加强采购需求内部审查四个方面提出对策建议。

1.1　未包括商务要求或商务要求不完整

根据《政府采购需求管理办法》，采购需求是采购人为实现项目目标，拟采购的标的及其需要满足的技术、商务要求。其中，技术要求是指对采购标的的功能和质量要求，包括性能、材料、结构、外观、安全，或者服务内容和标准等；商务要求是指取得采购标的的时间、地点、财务和服务要求，包括交付(实施)的时间(期限)和地点(范围)、付款条件(进度和方式)、包装和运输、售后服务、保险等。

在实际采购中，部分采购人将采购需求仅理解为采购标的的技术要求，因此在制订采购需求时未包括对采购标的的商务要求或商务要求不完整。有的采购需求未明确交货地点、付款条件等重要条款，这不仅会影响供应商报价，也会影响评标委员会(评审小组、谈判小组)对投标(响应)文件的评审以及合同签订，进而影响采购的公正性。例如，N市X区财政局投诉处理结果公告(202X年第X号)， 区财政局经审查后认为，招标文件付款方式不明确，验收后一年才付款不合理，投诉成立，责令修改采购文件后重新开展采购活动。

采购需求不完整也极易导致出现评标办法与采购需求不对应的问题。如评标办法将质量管理体系、人员等作为评审因素，但在采购需求编制中未提出对质量管理体系、人员的相应要求，违反了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十五条“评审因素应当细化和量化，且与相应的商务条件和采购需求对应”的相关要求。

1.2　技术要求不完整或不明确

技术要求是采购目标得以实现的重要保证，不仅是供应商编制投标技术方案的基础，也是供应商测算报价的重要依据。技术要求不完整或不明确，若出现前后矛盾或存在歧义，则会使供应商提供的技术方案与采购人的实际需求出现偏差，导致供应商无法提供完整的、符合实际需求的技术方案和报价。即便供应商的技术方案在表面上满足了招标文件中的技术要求，但由于技术要求缺失或较为模糊，最终供应商提供的产品和服务可能并非采购人真正需要的，在验收时也极易产生争议。

例如，政府采购行政裁决指导性案例2X号，财政部经调查后认为，该项目采购的车辆识别系统、限非系统要与现有系统对接，供应商需了解现有系统接口的具体要求，并根据接口工作量评估相关费用。该项目招标文件并未明确现有系统接口的具体信息，违反了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十一条、第二十条的规定。

又如，财政部政府采购信息公告(第22XX号)，财政部经审查后认为，招标文件技术参数相互矛盾，不符合强制性国家标准要求，供应商无法实现的投诉事项部分成立，责令采购人废标。

1.3　限定或指定特定的专利商标品牌或供应商等　存在影响公平竞争的条款

公平竞争原则是政府采购的基本原则，这就要求在政府采购活动中采购人要给予所有供应商平等的机会，使其享有同等的权利，不得歧视任何一方。因此，采购需求中既不能限定或指定特定的专利、商标、品牌或供应商，也不能包含有倾向或排斥潜在供应商的其他内容。这也是构建全国统一大市场和政府采购优化营商环境的必然要求。

例如，政府采购行政裁决指导性案例2X号，财政部经调查后认为，投诉项目招标文件“货物采购清单”中列明了75种设备，每种设备均指定3个品牌，并要求投标人按照所列品牌进行报价，属于《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十条中“(六) 限定或指定特定的专利、商标、品牌或者供应商”的情形，责令采购人重新采购。

又如，财政部政府采购信息公告(第19XX号)，财政部经调查后认为，招标文件存在限定或者指定特定专利情形的投诉事项部分成立，责令采购人、采购代理机构修改招标文件，重新开展采购活动。

采购文件要求供应商在投标(响应)文件中提供检测报告的，不能指定检测机构，限制供应商自由选择检测机构。例如，H省财政厅XX号投诉处理决定书认定，招标文件指定特定检测机构的投诉成立，且可能影响结果，中标结果无效。

1.4　未以醒目的方式标明不允许偏离的实质性要求和条件

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第二十条规定：对于不允许偏离的实质性要求和条件，采购人或者采购代理机构应当在招标文件中规定，并以醒目的方式标明。之所以做出这样的规定主要是基于以下考虑：一是有利于供应商查找和判断哪些条款是实质性要求和条件，避免遗漏条款造成不必要的无效投标；二是约束采购人故意将一些实质性要求隐藏在采购文件不太显眼的地方，以免其给潜在供应商设置陷阱；三是约束评标委员会的评审，不能将醒目方式标明以外的其他条款作为实质性要求和条件进行评审，随意否决供应商的投标。

例如，20XX年财政部政府采购信息公告显示，在20XX年的政府采购甲级代理机构专项检查中，共有三家代理机构存在招标文件未标明实质性要求和条件问题，财政部对代理机构做出了责令整改的处理。

1.5　采购需求不合理　与项目的特点和需要不相适应　不能体现采购人的真正需求

采购需求的编制不能脱离采购项目的具体特点和实际需要。若超出项目实际需要的采购需求，不仅存在排斥潜在供应商的嫌疑，还可能出现超标准采购的问题；若低于项目实际需要的采购需求，则不能满足采购人的实际需要，无法实现采购的目标。

例如，财政部政府采购信息公告(第14XX号)，财政部经调查后认定，招标文件技术参数设置不合理，责令采购人、采购代理机构限期改正。

针对以上问题，笔者建议从以下四个方面提高采购需求编制质量。

2.1　制订采购需求编制大纲　确保内容全面完整

采购需求编制模板化是保证采购需求内容全面完整的重要措施，可以提高采购活动的质量和效率。财政部门或采购人可以通过制订通用的采购需求编制大纲，实现采购需求编制模板化，其包括具体的技术要求、商务要求、格式要求、深度要求、实质性要求及其他编制要求等。采购人编制具体项目采购需求时，按照编制大纲填写相关内容，确保采购需求内容完整、全面，同时也要使评审因素与采购需求相对应。

2.2　明确采购需求负面清单　避免出现影响公平竞争的条款

目前全国有近20个省级财政部门发布了政府采购负面清单，负面清单中明确规定了政府采购工作中的禁止性条款，对采购人编制采购需求具有重要的指导作用。然而，大部分政府采购负面清单中采购需求部分仅仅停留在汇总各类法律法规文件规定的内容，缺少量化、细化的具体标准。财政部门或采购人可根据国家法律法规、规章、规范性文件及监督检查、投诉处理的标准等，结合已发布的政府采购负面清单，细化采购需求，编制禁止条款，即明确采购需求编制负面清单，清晰采购需求编制者做事的边界、不能触碰的底线，使采购需求编制合法合规。

2.3　开展外部论证　进一步完善采购需求

采购人除按照《政府采购需求管理办法》开展需求调查外，必要时还可以根据采购项目的实际情况，针对采购需求，向供应商、行业专家或网上公开征求意见。外部论证的目的在于以下两点：一是避免采购需求出现倾向性条款；二是保证采购需求能够满足采购人的实际需要。编制采购需求，尤其是技术要求，是一项专业性很强的工作，稍不注意就有可能出现疏漏。例如，某采购人为避免设备的采购需求出现倾向性，实现公平竞争，参照几个品牌的设备编写了技术参数。但因受采购人对各品牌产品了解程度和自身技术能力的限制，整合后的采购需求没有厂家能够响应，导致采购项目流标。因此，采购需求外部论证不能流于形式，应通过外部论证完善采购需求，规避采购风险，实现公平竞争。

2.4　加强采购需求内部审查　强化采购人主体责任

采购人对采购需求的编制负有主体责任，无论是委托第三方编制采购需求，还是通过采购需求外部论证，都要强化采购人的主体责任。应建立采购人内控制度，加强对政府采购需求的复核与审查，使采购需求编制合法合规、内容全面清晰、前后表述一致，符合采购项目的特点并满足实际需要。

采购需求管理是采购人在政府采购活动中加强内控管理的关键环节，如何高质量编制采购需求尤为重要。本文从采购代理机构的视角出发，对目前政府采购需求编制中存在的问题进行了梳理分析，提出了制订采购需求编制大纲、明确采购需求负面清单、开展外部论证以及加强采购需求内容审查四个方面的具体对策，以期为采购人高质量开展采购需求管理工作提供一定的借鉴和参考。