（一）基本案情

2024年3月，某市财政部门受理了一起政府采购供应商投诉。A公司参加了该市某家具项目的采购活动，经当地电子交易系统获取了该项目的采购文件。在法定期限内，A公司提出质疑，质疑事项为：采购文件评分中要求检测报告封面须具有CMA、CNAS、ilac-MRA三种权威标志，其中ilac-MRA是国际实验室认可使用组织的认可标志，该项目采购的货物为国内货物，与该标志无关，属于以不合理的条件对供应商构成差别待遇或歧视性待遇，要求修改采购文件的相关内容。采购人以下列理由认为质疑不成立：一是CNAS是由国家认证认可监督管理委员会批准设立并授权的国家认可机构，经过CNAS认可的检测实验室出具检测报告可同时使用CNAS、ilac-MRA两种标志，未增加投标人负担；二是提供检测报告是对供应商所提供产品技术参数的有效证明，采购人可根据项目实际需要，对主要产品、主要原材料的性能提出更高的要求，不存在以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的情形。

供应商对此表示不服，向财政部门进行投诉。财政部门经核查，最终认定本项目未采购进口产品，采购文件要求同时具备以上三种标志在事实层面和法律层面均不具有合理性，责令重新开展政府采购活动。

（二）法律依据

《政府采购法实施条例》第二十条  采购人或者采购代理机构有下列情形之一的，属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇……（二）设定的资格、技术、商务条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关……

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第十七条  采购人、采购代理机构不得将投标人的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件作为资格要求或者评审因素，也不得通过将除进口货物以外的生产厂家授权、承诺、证明、背书等作为资格要求，对投标人实行差别待遇或者歧视待遇。

《政府采购需求管理办法》第九条  ……采购需求可以直接引用相关国家标准、行业标准、地方标准等标准、规范，也可以根据项目目标提出更高的技术要求。

《计量法》第二十二条  为社会提供公证数据的产品质量检验机构，必须经省级以上人民政府计量行政部门对其计量检定、测试的能力和可靠性考核合格。

《检验检测机构资质认定管理办法》第十五条  ……检验检测机构资质认定标志，由China Inspection Body and Laboratory Mandatory Approval的英文缩写CMA形成的图案和资质认定证书编号组成……

（一）争议焦点

在案例项目的争议处理过程中，存在两个争议焦点：

1.采购文件是否可以在满足国家强制性规定的基础上拔高要求

采购人认为，根据《政府采购需求管理办法》第九条的规定，采购人可以根据项目的实际需要提出更高的要求。检测机构具备CMA资质属于强制性要求，具备CNAS资质属于自愿申请的行为，且具备CNAS资质的检测机构可同时出具具备ilac-MRA标志的检测报告。检测机构同时具备CMA、CNAS、ilac-MRA资质，在很大程度上意味着其实力更强、检测结果更具有可信度、互认范围更广。在家具采购项目中，产品的技术参数是核心要素，而检测机构的实力也是重要的辅佐证明。如同一个病人去医院看病，核心实力是医院医护水平的高低，而医院检验部门作出的检验/检查报告是有效的证明。三甲医院出具的检验/检查报告在约定俗成的意义上比二甲医院出具的检验/检查报告更具有说服力、准确性和互认度，既能提高就医的效率，也能降低病人看病的成本。

财政部门认为，根据《计量法》第二十二条以及《检验检测机构资质认定管理办法》第十五条的规定，向社会出具具有证明作用的数据、结果的检验检测机构，应当依法取得CMA资质。也就是说，检测机构具备CMA资质后，其出具的检测报告即具有法律效力，可在全国范围内通用。而CNAS、ilac-MRA属于自愿申请的认证，并非强制性资质，要求检测机构具有CNAS、ilac-MRA认证属于拔高要求，增加了投标人负担，不宜设置为评审因素。

2.采购文件的要求是否构成以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇

判断这个问题的关键在于就采购文件设置检测报告具备ilac-MRA标志是否合理进行定性。

采购人认为，采购文件设置检测报告具备ilac-MRA标志具有合理性。理由有四：

（1）具备CNAS标志的检测机构可同时出具具备ilac-MRA的检测报告，客观上未延长投标人的检测周期；检测费用按照检测项进行收费，也未增加其检测成本。

（2）要求检测报告同时具备CMA、CNAS、ilac-MRA三种权威标志在全国各地的采购文件中属于常见做法。

（3）设置该要求能够满足市场竞争性，满足要求的供应商数量充足。

（4）一些地方财政部门的投诉处理中，认为该要求具有合理性。如开州财采决〔2021〕11号、深宝财购〔2021〕103号中，均认为该要求具有合理性。

供应商认为，采购文件设置检测报告具备ilac-MRA标志不具有合理性。理由是本项目采购的货物均为国内货物，未涉及进出口事宜。而ilac-MRA标志主要作用在于国际互认，与本项目的具体特点和实际需要无关，属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。

财政部门支持了供应商的观点。

（二）争议分析

1.采购文件是否可以拔高对于检测机构的要求

根据《政府采购需求管理办法》第九条的规定，采购人可以根据实际需要设置高于国家标准的要求，这是法律赋予采购人的权力。通常情况下，供应商提供的货物满足国家标准、行业标准或地区标准的，即是安全的、可靠的。但在一些特定项目中，如医院、学校等的家具采购项目，考虑到学生、病人的健康因素，采购人可以设置更高的要求以提高安全性。又如一些时间紧、任务重的家具采购项目，考虑到家具生产完成后需要放置一段时间以充分挥发释放有害气体，采购人也可以设置高于国家标准的技术参数。但无论哪种情况，采购人在制定采购需求时都不宜“过于任性”，否则就有可能指向特定供应商，或者构成以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。CNAS、ilac-MRA是检测机构自愿申请的认证，属于在满足法定的CMA基础上拔高了对检测机构的要求。是否达到歧视、排他的程度，要着重从市场竞争性是否充足方面来考虑。采购文件的要求是一个整体，每一条技术参数、每一项评审因素都不是独立的。采购人要进行充分的市场调研，以判断是否有足够数量的供应商能够满足要求。同时，在调研的过程中，要获取或形成能够佐证竞争性的资料，如必须有三家及以上的供应商提供的检测报告能够满足采购文件关于检测报告的全部要求。

2.采购文件的要求是否属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇

案例中，最核心的是对于采购文件要求“检测报告具有CMA、CNAS、ilac-MRA三种权威标志”的定性，即其是否构成以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。“相关性”看似是主观判断，从采购人的角度来看，通常认为采购文件的要求均与项目有关。实际上，是否具有“相关性”有客观的判断标准。在设置检测报告作为评审因素时，要充分考虑以下四个方面因素：

（1）检测对象：采购清单中的哪些货物需要提供检测报告，要求对成品进行检测还是对原材料进行检测。

（2）检测内容：检测报告需体现哪些参数内容，使用何种标准进行检测以及体现什么检测结果。

（3）检测机构：对检测机构的要求是否具有合法性，既未限制某一级别的检测机构，也未指定特定检测机构，且对检测机构的要求应结合项目实际设置。

（4）检测时间：未限定检测报告的时间期限，如不得要求在开标截止时间前3个月内进行检测，供应商可在获取采购文件后根据相关要求安排检测。

（一）将问题及时消灭在“摇篮”中

要树立问题导向，遇到问题及时解决问题。采购人作为采购的主体，担负着采购的主体责任，即使接受再多的培训，也很难超越供应商的专业性。案例中，供应商提出质疑时，采购人未充分重视，也未与供应商进行有效沟通，而是坚持原采购文件的要求，导致供应商依法行使投诉权，使得项目在完成开评标后被废标，责令重新开展采购活动，严重影响了项目进度。因此，在质疑发生时，采购人要通过市场调研、走访问询、电话沟通等方式，修改采购文件中的不合理要求，及时化解矛盾，努力将损失降至最低。

（二）打好“事先承诺+事后检测”组合拳

在家具项目采购中，采购人设置高要求、严标准，往往是想在法律允许的范围内提高实力较强、规模较大的供应商中标的概率。但是要求越高，面临的风险也就越大，很容易涉及变相排斥潜在供应商。《政府采购法实施条例》第十七条明确规定，不得以供应商的规模条件作为评审因素。以公开招标为例，从项目公告发布之日起到开标截止时间不少于二十天。在这个时间段内，供应商要完成获取采购文件、消化理解采购文件的要求、选择对应的原材料或者生产成品样品、送检、完成送检等一系列操作，时间紧、成本高，且检测项目越多，检测费用越高。对于一些规模较小的供应商来说，往往难以承受这样的投标成本。这样一来，采购文件就涉嫌变相设置规模条件，发生质疑、投诉的概率也就越高。为避免这种情况发生，并坚决贯彻执行优化营商环境政策，笔者建议在招标阶段由供应商提供中标后配合检测的承诺函，并承担检测报告不符合要求的法律责任。通过打好“事先承诺+事后检测”的组合拳，不但可以有效降低投标人尤其是未中标的供应商的投标成本，还可以有效减少质疑、投诉发生的概率，促进充分竞争。

（三）合理设置分值

家具采购活动非常频繁，家具质量的高低是人体健康的直接影响因素。家具行业供应商数量众多、竞争激烈，且参差不齐、鱼龙混杂。采购文件中要求供应商提供检测报告具有必要性：一是可以作为提高履约质量的保证；二是可以降低虚假应标、以次充好的风险。无论是对原材料的检测，还是对成品的检测，都难以确保供应商提供的样品与最终实际提供的货物的一致性。有些供应商在投标阶段提供的样品符合采购文件要求，但在供货时出于压缩成本、提高利润等目的，以次充好；有些供应商为谋求中标，不惜提供虚假的检测报告；还有的供应商在投标时购买他人的货物作为样品，实际并不具备生产相关货物的能力。

为降低以上风险，建议采购人在设置检测报告作为评审因素时，应适当降低分值，合理把控风险。对于确实存在虚假应标等违法、违规行为的供应商，财政部门应加强监管、依法处理，整治行业乱象，切实营造公平公正、风清气正的政府采购环境。