政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为，其集中采购目录与政府采购限额标准由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定并公布。广州市P医院作为公立医院，属于事业单位范畴，应根据广州市财政局有关通知，针对其定义的集中采购目录及一个财政年度内一个预算项目下的同一品目或类别的采购金额达到100万元以上（含100万元）的货物和服务项目进行政府采购。按照上述要求及定义，广州市P医院有部分采购项目并未纳入应当进行政府采购的范畴，为提高该类非政府采购项目的效率及预算资金使用效益，广州市P医院特组织开展相关研究。
政府采购的当事人、方式、程序已在《政府采购法》《政府采购法实施条例》等相关法律法规中进行了明确定义及约束，非政府采购项目实施政府采购，从“人机料法环”的角度分析，存在以下几个方面的问题。
1.人力无法支撑
非政府采购项目，如果进行政府采购，可委托采购代理机构，也可以自行采购，由于委托代理机构必将产生代理费用，虽然该费用一般在采购文件中约定为中标人缴纳，但该费用的支出必然使报价有所提高，相当于变相提高采购成本，因此从控成本的角度需尽量选择自行采购。参照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》有关要求，采用政府采购方式组织开展采购活动，公立医院应有与采购项目专业性相适应的专业人员，有编制采购文件、组织采购的能力和条件。然而，公立医院的人员架构基本以“医、药、技、护”专业人员为核心，以“管理、会计、工程”等专业人员为辅助，较少配置采购专业人员，同时基于廉政风险的管控要求，采购岗位应建立运行轮岗机制，使得该岗位的人员流动性较大、采购专业熟练度不足，因此广州市P医院虽然有与采购项目专业性相适应的专业人员，但由于对政府采购有关法律法规的掌握度有限，基本不具备编制采购文件、组织采购的能力和条件，无法确保所有非政府采购项目可以依法依规实施政府采购。
2.政府采购管理系统支持度有限
为贯彻落实国家深化政府采购制度改革精神，同时通过工作留痕、风险预警对政府采购进行实时监控及风险防控，广东省财政厅建设了广东省政府采购智慧云平台（以下简称智慧云平台），用于实施政府采购和非政府采购，其途径包括项目采购（即立项并采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源、询价的采购方式实施的）和电子卖场采购（交易方式包括直接订购、电子反拍、网上竞价、定点采购、团购等）。针对非政府采购，如通过项目采购实施，智慧云平台会出现预警信息并要求采购人说明事由供监管部门备案，增加采购人工作量；如通过电子卖场的网上超市实施，由于网上超市的采购品目有限，无法进行如医疗设备、医疗行业应用软件、维修和保养服务等内容的采购。综合而言，智慧云平台可实施部分非政府采购项目，但范围有限，无法完全满足公立医院的需求。
3.采购需求的制定情况不符合政府采购要求
非政府采购项目在采购需求制定时一般不会按照《政府采购需求管理办法》有关要求，选择不少于3个具有代表性的企业开展需求调查，以及根据调查情况编制客观、量化、无指向性的技术、商务要求，而是结合既往成交经验与临床既定需求直接编制采购需求，因此该类采购需求容易因为设置与履约无关的条款，或者参数要求具备指向性等原因导致质疑、投诉等情况的发生，不仅属于政府采购不良事件，可能被依法处理，而且极大地影响采购效率。
4.政府采购方式无法完全满足非政府采购项目的需求
政府采购方式目前共有公开招标、竞争性磋商等7种，各种采购方式均已明确采购程序，由于程序的限定使部分非政府采购项目无法选择合适的政府采购方式。比如公立医院作为突发公共卫生事件的一线战斗单位，存在较大可能性进行应急采购，而各种政府采购方式或由于适用情形不符，或由于程序耗时较长，无法满足非政府采购项目的应急需求；又如公立医院存在临床技能培训、临床科研试验合作、学科建设指导等尚不具备充分市场竞争的非政府采购项目，且该类项目不符合单一来源的适用情形，如果采用其他政府采购方式则可能导致采购结果无法满足使用需求，或者多次采购失败而影响采购效率。
5.当前市场环境下对采购成本的潜在负面影响
基于公开透明的原则，政府采购会进行中标、成交结果的公告，公告内容包括主要中标或者成交标的名称、规格型号、数量和单价，供应商出于维持市场价格、保护市场竞争力的目的，在政府采购中的投标/响应报价往往较非政府采购偏高，因此针对未纳入政府采购范畴的项目全面实施政府采购，则有可能提高采购成本。如果委托采购代理机构进行政府采购，则中标/成交供应商需按照采购文件的约定缴纳代理服务费，从成本核算的角度而言，供应商需提高报价，使其包含代理服务费的成本才能满足自身效益需求，代理服务费的列支相当于提高采购成本。
集中采购目录以外、采购限额标准以下的采购项目，在项目预算达到一定金额时（该限额应根据采购归口部门人力情况划定），建议委托采购代理机构参考政府采购方式实施采购，而针对项目预算未达到该金额的，建议设计非政府采购方式，用于规范采购活动、提高采购效率及预算资金使用效益。以广州市P医院为例，由于仅有3名专职采购人员，难以完全负责100万元以下的全部采购任务，因此规定项目预算在50万元及以上时一般委托采购代理机构参考政府采购方式实施采购，特殊情况下也可使用非政府采购方式实施采购；项目预算在50万元以下时一般使用非政府采购方式实施采购。
基于“使用科室初步提出需求、项目主管部门完善需求、采购归口部门实施采购”的流程逻辑，采购归口部门负责参考政府采购方式进行非政府采购方式的设计，为避免上述诸项问题，不得直接参照政府采购方式，而需合理简化，同时各种采购方式需能根据采购项目需求、技术特点和市场竞争情况进行灵活选择，各种采购方式之间应能按需转换，避免采购活动无法继续而最终采购失败的情况。鉴于此，广州市P医院设计了以下几种非政府采购方式。
1.院内询比
院内询比的采购程序主要参考公开招标方式制定，其中采购需求的技术规格、标准统一，以价格为主要选择要素的采购项目，应采用最低评标价法；采购需求的技术比较复杂、专业性强，需综合对比价格、技术、商务的采购项目，应采用综合评分法。
项目主管部门采购需求客观、明确（主要为技术要求）的采购项目，且市场竞争充足，潜在供应商满足3家及以上，同时项目预算达到一定金额的（该限额应根据采购归口部门人力情况划定，如广州市P医院为5万元及以上），可选择该采购方式。
2.院内竞磋
院内竞磋的采购程序主要参考竞争性磋商和竞争性谈判采购方式制定，但主要特点不在于最低评标价法和综合评分法的选择，而是可以与两家及以上的潜在供应商进行多轮谈判、了解、比较，从而在优化采购需求的同时，选择更为贴合使用科室需求的成交对象。
项目主管部门采购需求客观、明确（主要为技术要求），但有多种技术实施方案可实现的或项目主管部门没有提出客观、明确的采购需求，需根据潜在供应商的方案和建议予以完善，且市场竞争情况不能确保潜在供应商在3家及以上，同时项目预算在一定金额以下的（该限额应根据内控风险评估情况划定，如广州市P医院为50万元以下），可选择该采购方式。
3.院内单一来源
院内单一来源的采购程序主要参考单一来源采购方式制定，项目主管部门通过市场调查后明确只有一家潜在供应商满足需求，并且撰写采用院内单一来源采购情况说明，同时项目预算在一定金额以下的（该限额应根据内控风险评估情况划定，如广州市P医院为50万元以下），可选择该采购方式。
4.院内直接采购
项目主管部门自主采购权限以内的（即无需采购归口部门实施采购的，广州市P医院为5万元以下），可选择该采购方式，要求项目主管部门综合对比价格、技术参数、商务服务等择优选择，同时建议如无既往采购经历且采购结果获得使用科室认可的，邀请不少于两家潜在供应商参与。另外，与政府采购不同，该采购方式下提供相同品牌型号产品的不同供应商按多家供应商计算。
5.院内紧急采购
突发公共卫生事件下，基于时间紧迫、潜在供应商无法到达现场等客观原因，可扩大项目主管部门自主采购权限，并且允许按需进行口头议价（即双方先电联沟通，再后补纸质报价材料），同时要求项目主管部门在做好建档备查的基础上，将项目情况及采购方式报采购归口部门备案。
为保障各种非政府采购方式具备操作可行性，能落地实施，并且贴合采购项目的实施需求，建议以政府采购管理体系为依托，从“工作架构、建章立制、监督内控、信息化手段”的维度建设配套的非政府采购管理体系。
1.工作架构
在卫健系统开展政府采购三年专项行动，医院成立政府采购三年专项行动工作组的契机下，建立同时统筹政府采购与非政府采购的采购工作组织架构，设置招标采购办公室作为采购归口部门，并且基于不相容岗位相分离的原则明确岗位的设置、权限、分工及职责，使招标采购办公室成为采购工作的核心纽带，与项目主管部门、财务科、内部审计办公室等内设机构或岗位之间职责明晰、密切合作、运转顺畅、相互制约。
2.建章立制
基于精简文书、统一管理的原则，由招标采购办公室牵头、项目主管部门协助建立包含政府采购、非政府采购有关内容的《广州市P医院采购管理制度》，在制度中明确非政府采购的定义、非政府采购方式的程序等，通过责任到岗、分工合作促使制度切实可行、落实到位。在此基础上，招标采购办公室负责编制工作流程、工作模板及工作表单，组织项目主管部门进行反复多轮培训，促使采购相关人员达成共识，从而同质化实施非政府采购活动。
3.监督内控
综合非政府采购的风险性，内部审计办公室、医务监督委员会可从三个方面建立完善监督内控机制，一是抓大放小，重点管理需经院领导讨论决议的采购事项；二是应用“事前、事中、事后”的管理模式，从“预算编制”到“安装调试验收”对非政府采购活动全生命周期进行风险分析及监督内控；三是结合开展“日常项目监管”与“周期自查自纠”，做好汇总通报，同时针对发现的问题做到即时纠偏、举一反三、鉴前毖后。
4.信息化手段
招标采购办公室负责在研究分析采购活动全生命周期各类参与角色的相互关系、责任分工、权限区别的基础上，建设涵盖政府采购与非政府采购的采购管理系统，在通过信息化手段确保非政府采购的合规性及效率性的同时，促使采购过程动态易监管、留痕可追溯，并且借助信息化手段和大数据分析，提高风险排查能力。
政府采购相关法律法规在强化采购人主体责任的同时，通过集中采购目录及采购限额标准的定义及设置赋予了采购人自主裁量权，并且基于构建政府采购全国统一大市场的目标，逐步缩小集中采购目录范围、提高采购限额标准，使采购人具备更大的自行采购空间。但是，给予权限不等于放任，按照“谁采购、谁负责”的原则，基于“提高采购效能、助力医院高质量发展”的目标，公立医院应以政府采购体系为参考，落实架构建设、制定规章制度、明确采购程序、加强内控管理，做到科学合理开展采购活动、坚决有力约束采购行为，促使非政府采购持续迈向科学化、规范化、体系化。
作者：肖 翔 黄国平 李映晖
作者单位：广州市番禺区中心医院
