一、高速公路项目特点

高速公路与其他采用特许经营项目相比具有“规模大”、“投资高”和“技术复杂”等特点。建设内容涉及多个领域，如道路、桥梁、隧道、涵洞、信号灯、监控、信息化系统等等。

二、政策的有关规定

《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）（以下简称“新机制”），新机制第四条提出优先选择民营企业参与，并制定了民营企业参与的名单，其中收费公路项目（不含投资规模大、建设难度高的收费公路项目）属于二类项目清单，要求民营企业股权占比原则上不低于35%。但对于“投资规模大和建设难度高的收费公路项目”属于三类项目清单，属于积极创造条件、支持民营企业参与的项目。

关于如何认定收费公路项目投资规模大、建设难度高的问题，在政府和社会资本合作新机制政策问答第二十三条予以了回复，收费公路项目大多属于地方事权，是否属于“投资规模大、建设难度高”的收费公路项目，应由各地方政府结合项目实际情况进行认定。地方政府可根据项目实际，从投资规模、建设难度等角度直接明确标准；也可以在设定合理招标条件的前提下，根据公开招标的结果进行判断，如有符合条件的民营企业积极参与，则应按照最大程度鼓励民营企业参与的原则进行把握。鼓励各地积极通过第二种方式进行认定，这样更加客观合理。

1、制定标准的省份

部分地方政府已经直接明确标准，如天津、宁夏、湖北、河北、湖南、甘肃和江西等省份，具体标准如下表：

2、未制定标准的省份

除上述部分省份对投资规模、建设难度的收费公路制定了相关标准，大部分省份未出具相关标准，采用第二种方式，即通过招标情况在设定合理招标条件的前提下，根据公开招标的结果进行判断。

通常实施机构采取公开招标选择投资人，允许3家及以上的联合体参与投标，且要求民营企业的股权比例不低于35%。但由于高速公路项目具有“规模大”、“投资高”和“技术复杂”的特点，第一次招标通常流标，第二次招标自动转化成三类项目，不再强制要求民营企业的股权比例。有些省份则为了鼓励民营企业积极参与，将民营企业参与的股权比例不再作为资格条件进行约定，而是作为评分加分项，从而鼓励民营企业继续参与竞争。

3、民营企业参与的案例

PPP 新机制实施后，以民营企业为主体中标的高速公路特许经营项目案例相对较少，但也有民营企业参与中标的案例，如京哈高速九门口复线河北段项目，具体情况如下：

项目名称：京哈高速九门口复线河北段项目。

中标联合体：由河北交投集团作为牵头单位，与成都华川公路建设集团、汇通建设集团等 7 家单位组成的联合体。其中，成都华川公路建设集团、汇通建设集团为民营企业。

项目概况：该项目是国家高速公路网京哈高速通道的重要组成部分，路线全长约16公里，双向六车道高速公路标准，估算投资约27.2亿元。特许经营模式：以建设—运营—移交（BOT）方式实施，建设期3年，运营期（收费期）25年。

三、总结

新机制推动有关特许经营新建或改扩建项目吸引民营企业参与。修订后的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定必须以公开竞争方式选择特许经营者，杜绝以单一来源采购、直接委托等方式规避竞争，为民营企业创造公平的竞争环境。但高速公路项目由于其特殊性，在实际操作过程中，民营企业参与的仍占少数。

国家发展改革委办公厅《关于进一步做好政府和社会资本合作新机制项目规范实施工作的通知》（发改办投资〔2024〕1013号）第四条优先选择民营企业提到：“对因通过资格预审的申请人少于3人等招标失败的，重新组织招标时应重新审查项目基本条件、评标标准，确保不存在不利于民营企业参与的招标条件，最大程度鼓励民营企业参与；若无法选择符合条件的特许经营者，应重新论证采取特许经营模式的必要性和可行性。”根据此条规定，如果第一次流标，第二次未经过论证直接将二类项目划分到三类项目，其实是存在一定的风险，说明本项目采取特许经营模式的必要性和可行性存在一定的瑕疵。因此实施机构在二次招标的过程中，还应充分考虑民营企业的参与。