推进高水平开放 稳步与国际接轨

——业内专家解读复制推广15项政府采购领域改革措施

■ 本报记者 张舒慧

国务院近日印发《关于做好自由贸易试验区全面对接国际高标准经贸规则推进高水平制度型开放试点措施复制推广工作的通知》（以下简称《通知》），其中要求复制推广15项政府采购领域改革措施，进一步提高我国政府采购程序的透明度、公平性，稳步与国际接轨。如何有力复制推广多项政采改革试点措施？记者就此采访了多位业内专家。

加强采购信息公开

举措3、4、7、8强调采购信息公开，以增强公平性和反腐败。在推进这些举措的过程中可能面临哪些挑战？国际关系学院教授赵勇接受记者采访时表示，一是能力建设的问题。特别是基层采购单位，可能缺乏足够的人力、技术和文字能力来高质量地完成信息公开任务。二是信息边界的把握。如何在确保透明度的同时，精准界定和保护好商业秘密、国家秘密，避免过度公开或应公开而不公开，这需要非常细致的规则和判断。三是实践中可能仍存在形式化公开或选择性公开的倾向，即只公开容易公开、对自身压力小的信息，实质性的透明度提升不足。

如何解决这些问题，赵勇认为，一要尽快制定清晰、可操作的信息公开清单和负面清单，明确哪些必须公开、哪些可以豁免、豁免的具体标准和程序，让采购单位有章可循。二要大力加强技术支撑，开发和推广智能化工具，辅助进行信息筛查、敏感信息过滤和双语转换，降低执行难度和成本。三要强化监督问责机制，将信息公开的真实性、完整性、及时性纳入对采购人及其负责人的绩效考核，并引入独立的第三方审计或抽查机制，确保要求落到实处，切实发挥信息公开在促进公平竞争、预防腐败方面的基础性作用。

中国政法大学法学院教授成协中表示，强调采购信息公开，这些要求在实践中可能面临以下挑战：一是有限竞争的公开程度不够。不同于公开招标的完全竞争，邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商等采购方式的竞争范围有限。实践中，采购人可能因专业知识不足或疏忽，未能准确完整地编写资格预审公告内容，遗漏重要信息。部分采购人可能为了照顾特定供应商，故意模糊选择标准和数量限额等关键信息，以达到限制竞争的目的。二是双语公开给采购人和国内供应商都将带来较大挑战。一方面，以中英两种语言发布公告，对采购人或代理机构的语言能力和专业水平提出更高要求，可能存在语言表述不准确或翻译错误等问题。另一方面，对供应商而言，会极大提升竞争压力，增加参与政府采购的成本。三是举措8明确在一定条件下采购人可拒绝违约供应商参与采购活动，可能存在滥用的风险。如何准确界定“重大实质性违约”是一个难点，不同项目可能有不同标准，容易引发争议。

在成协中看来，要让这些举措落到实处，一是要加强政策宣传和对采购人的培训，提高其编制资格预审公告的能力，使其熟悉相关法律法规和操作规范。同时，建立严格的资格预审公告审核机制，由专业人员或相关监管部门对公告内容进行审查，确保信息准确、完整、公平。二是针对双语发布可能增加的成本问题，可组织专业翻译人员或购买翻译服务，也可鼓励第三方平台提供相关翻译支持。三是建立政府采购供应商信用信息平台，整合供应商履约信息，实现信息共享，方便采购人查询和收集证据。同时，明确“重大实质性违约”和“合理补救措施”的具体情形和判断标准，以减少争议，可通过制定相关法律法规或部门规章进行详细规定。

科学编制采购文件

举措7鼓励中英双语发布采购公告，举措9允许采购人采用国际标准。中央财经大学财政税务学院教授姜爱华表示，这些举措充分体现了我国政府采购制度型对外开放。对中小企业而言，一方面，制度型开放可能会带来竞争激烈的挑战，带来竞争压力。另一方面，也可能激励中小企业对标国际标准进行创新，带来发展动力。

“鼓励多语言发布公告，能吸引更多国际供应商，这符合高水平制度型开放要求。但国际标准通常有严格要求，中小企业可能因资金、技术和人才等资源有限，在短期内难以达到相关标准，增加了参与政府采购项目的难度。与此同时，为满足国际标准，中小企业需投入更多资金用于技术改造、设备更新和人员培训等，会导致生产成本上升。若无法将成本有效转嫁，可能会影响企业利润。”成协中告诉记者。

对此，成协中建议，一是合理设定标准。在采用国际标准时，应结合我国国情和产业发展水平，对国际标准进行适应性调整和优化。对于国内具有优势的创新领域，可将国内先进标准融入国际标准，或制定高于国际标准的国内政府采购标准，引导企业持续创新。二是推动标准创新。鼓励国内企业参与国际标准制定，支持行业协会、科研机构等与企业联合，共同开展标准研究和制定工作，将国内创新成果转化为国际标准，提升我国在国际标准领域的话语权。三是促进国内外标准对接。建立健全国内外标准比对机制，加强对国际标准的跟踪、研究和评估，及时将适合我国的国际标准转化为国内标准，推动国内标准与国际标准接轨。四是强化创新服务支撑。政府和相关机构应提供更多的技术支持、创新培训和信息服务等，帮助企业了解国际标准和市场需求，提升企业创新能力以及应对国际竞争的能力。

“这对国内供应商，特别是中小企业来说，既是机遇，也是挑战。机遇在于，开放竞争能倒逼企业提升技术、管理和国际化能力，融入更高水平的产业链供应链。挑战在于，短期内部分国内企业，尤其是中小企业，可能面临更激烈的竞争压力，对国际标准不熟悉可能导致其处于劣势。因此，关键在于如何有效平衡开放与保护、引进与创新。”赵勇认为，在采用国际标准时，应鼓励采购人同时认可等效的国内先进标准，避免形成技术壁垒，排斥本土创新产品。同时，要充分发挥预留份额、价格优惠、合作创新采购等政策，给予中小企业市场空间。要配套新的措施支持中小企业适应新规则，如合同分包要求，引导大型国际项目向本土中小企业分包。此外，相关部门应主动提供国际标准的解读、培训和技术咨询服务，降低中小企业的合规成本和学习门槛。最终目标是通过这种高水平的开放竞争，激发国内创新活力，提升整体产业竞争力，形成“以开放促改革、促发展、促创新”的良性循环，真正服务于“双循环”战略。

通过磋商解决投诉

举措10、12、13涉及投诉处理机制，包括质疑答复、磋商解决投诉和独立审查。赵勇认为，“通过磋商解决投诉”是在当前救济成本居高的情况下引入的一种更柔性、更高效的纠纷解决前置机制。在供应商依法提出书面质疑后，在进入更正式的独立审查程序前，鼓励采购人和供应商在平等基础上，通过直接沟通和谈判来澄清问题、消除误解、寻求双方都能接受的解决方案。其核心价值在于降低对抗性、节省时间和行政成本。

在成协中看来，“通过磋商解决投诉”并非对既有的“质疑—投诉”救济机制的颠覆，而是在法治框架下构建的更高效争议解决机制，强化政府采购争议解决的合意性。其核心内涵包括以下三点：一是自愿性、平等性与合意性。任何一方不得强迫对方接受协商结果，且磋商过程中需基于事实和法律，而非依靠地位优势施压。二是效率优先。相较于行政审查或司法程序，磋商更灵活高效，可快速化解如程序瑕疵、误解性条款等非根本性争议，减少双方时间与经济成本。三是与刚性救济的互补性。磋商并非投诉处理的唯一途径，若磋商失败或争议涉及严重违法（如腐败、歧视性采购），供应商仍可通过独立审查机关寻求救济，形成“柔性协商+刚性审查”的多层次争议解决体系。

“鼓励采购人和供应商通过磋商解决投诉，能够降低政府采购争议处理成本、提高争议处理效率。有效磋商应建立在采购人和供应商平等主体地位之上。在我国，政府采购合同是民事合同，采购人和供应商是平等的民事主体关系，这在一定程度上为有效磋商奠定了基础。”姜爱华表示。

“然而，我们必须正视采购人与供应商之间天然存在的权力不对等风险，避免磋商流于形式或被强势方主导。为了确保磋商的有效性和公平性，关键在于建立规范的磋商程序和保障机制。”赵勇表示，一是明确要求磋商必须在供应商提出质疑后及时启动（如在收到质疑后10个工作日内强制开始），并设定合理的磋商期限（如不超过20个工作日），逾期未果则自动转入独立审查程序，防止久拖不决。二是建议引入中立的协调人或主持人，可以由行业协会、集中采购机构设立的专职岗位或外部聘请的专家担任，其职责是主持磋商会议、确保双方充分陈述、引导对话聚焦问题实质、维护程序公正，但不代替双方做决定。三是磋商的过程和结果应有基本记录，对于达成协议的，应形成书面备忘录；对于未能达成一致的，应清晰记录分歧点，作为后续独立审查的参考。这既能体现程序的严肃性，也有利于积累经验。

为避免磋商过程中发生违法违规情形，成协中认为，需要进一步完善磋商规则。一是明确磋商的“底线规则”。例如，不得就采购项目的实质性条款（如中标资格、价格标准）进行非法变更；不得要求供应商放弃合法权益（如后续投诉权）作为磋商条件；磋商过程需全程记录并留存档案，以备审查机关监督。二是明确磋商的“程序规则”。例如，磋商应当在平等自愿的基础上进行，可以引入行业协会、律师等中立第三方参与磋商，磋商结果应当记录备查等。三是明确磋商的“异议规则”。若供应商认为磋商过程存在不公（如采购人拖延、提出不合理要求），可向独立审查机关申请暂停磋商并启动调查，确保磋商不沦为“形式协商”。同时，对采购人滥用磋商权的行为（如故意拖延导致供应商错过投诉时限），应明确追责机制。

推动电子化采购

举措14、15均是围绕电子化采购。赵勇认为，电子化采购关键在于前瞻性、系统性的顶层设计，将权力制衡和全程留痕原则嵌入平台设计。这意味着要严格分离关键权限，通过自动化机制完整、不可篡改地记录所有操作轨迹，即从供应商注册、投标、开标、评审到定标，何人、何时、做了何事均清晰可查，并与15年存档期结合，确保全程可追溯、可审计。平台的运行规则和数据接口标准也必须公开透明，接受监督。

“技术应用是核心支撑，但也蕴含新风险。积极采用区块链技术固化关键数据（招标公告、投标文件、评审结果等），能够有效保障真实性和防篡改。然而，必须高度警惕数据污染和算法偏见等可能扭曲公平甚至滋生隐蔽腐败的隐患。”赵勇补充说，顶层设计必须包含以下几点要素：严格的数据治理规范，确保源头数据质量并设置异常报警；对应用于关键决策环节的算法，要求运营方在保护商业秘密前提下披露其核心逻辑、输入输出变量，并强制接受独立的第三方公平性审计；始终坚持人机协同原则，算法结果仅作辅助参考，最终决策权及责任必须保留在人为评审环节，评审专家需独立判断并记录理由；利用大数据进行风险预警时，其结果只能作为启动深入人工调查的线索，并保障被预警者的申诉权利。

为避免电子平台成为新的腐败温床，成协中建议，除了要完善技术标准与操作流程、优化系统设计外，还要强化监督管理。一是建立适应电子化采购方式的监督机制，对电子化采购平台的运行和采购活动进行全程监督，确保监督的公正性和权威性。同时，明确各监督主体的职责和权限，避免出现监督空白或重复监督。二是发挥多方监督作用。除了政府部门的监督外，鼓励供应商、社会公众、媒体等参与监督。建立举报奖励机制，对发现和举报腐败行为的单位和个人给予奖励，形成全方位、多层次的监督体系。

姜爱华表示，电子化采购有助于推动政府采购流程透明化、规范化和智能化，是政府采购未来发展方向之一。当前我国亟须出台电子化采购相关法律法规，为电子化采购提供顶层设计。同时，由于政府采购的重要政策目标之一就是促进中小企业发展，在推进电子化采购过程中，要注意提升中小企业参与电子化采购能力，防止“数字鸿沟”对中小企业参与政府采购带来冲击。