当前我国很多城市的轨道交通运营车辆进入大修修程，由于车辆大修的技术难度较大，费用高昂，市场上能够提供大修服务的专业厂商相对较少，如何规范管理轨道交通车辆大修项目招标采购工作，对提高企业运营效率，促进大修项目招标投标市场健康发展具有重要意义。本文从采购方式、法律法规依据、项目属性、采购人属性、招标限额等角度分析了轨道交通车辆大修项目适用的采购方式及性质，为同类项目招标采购提供参考。

一

引言

城市轨道交通车辆检修制度是车辆安全可靠运行的基本保证，是车辆检修工作顺利进行的基础。其中的车辆大修是维修工作量最大和重要程度最高的检修方式，是对运营年限达12年或运行公里数达120万公里的列车进行全方位深度拆解、全面修复、重新油漆等，使其达到新造车的技术水平、恢复其全面性能的一项维修活动。

城市轨道交通运营车辆大修项目由于维修费用大、重要程度高，受到运营单位和维修单位的充分关注。在现有法律框架下，运营车辆大修项目应当采用何种采购方式开展采购活动，在工作实践中争议较大，本文对此浅析如下。

二

大修模式简述

城市轨道交通运营车辆大修项目主要大修模式和采购方式如下。

一是整体委外模式，即由运营单位委托车辆制造厂商维修。此种模式技术可靠，组织协调难度较小，制造厂商一般通过招标采购方式获得车辆大修项目。大修地点一是制造厂商生产本部，二是制造厂商在运营项目当地建立的维修工厂。由于当地建厂能够建立和拉动相关产业，提高人员就业率，所以获得地方政府的支持力度较大。采用该模式的代表如S市，先后与庞巴迪公司、北车公司以及南车公司成立了ST庞巴迪、ST北车和ST南车等公司以及SH阿尔斯通公司、中车浦镇公司，形成了“3+2”列车架大修项目市场格局，实现了车辆大修项目由自修调整为完全委外的模式。

二是自主架大修模式，即由运营单位自行组织技术工人，利用自有生产厂房、架大修工艺设施设备组织大修，对相应物料进行外部采购。此种模式组织协调量大，技术难度较大，运营单位需要具备相应的专业能力，或者委托专业公司进行协助。采用该模式的代表如B市，B市运营地铁多年，设有专业的大修工厂，一般由运营公司直接委托大修工厂进行车辆大修，对所需的物料通过招标或非招标等方式进行采购。

三是混合架大修模式，即由运营单位评估自己的专业能力，能够自行维修的就自主架大修，自己没有相应能力的就对个别部件进行委外维修,各批次电客车架大修项目的委外项目数量基本维持在5~10个。由于混合架大修模式相对灵活，既能培养自有维修队伍，又能委托专业厂商解决困难问题，采用本项模式的新兴城市较多，如C市、X市等。

运营车辆大修模式和采购方式的调研数据见表1。

三

采购方式分析

由于车辆大修的费用高昂，以表1所列的成都4条地铁线路的电客车大修项目为例，合计车辆大修费用约为11.9亿元，对于市场主体的吸引力非常大，引发市场主体之间的激烈竞争，其采购方式是否规范合理受到各方关注。另一方面由于轨道交通运营车辆的大修项目相对复杂，车辆资产权通常归属于不同的线路公司，而车辆使用权归属于运营单位，如何选择规范和适用的采购方式，对于采购人而言也产生了一定的意见分歧。

如果大修模式以整体委外模式为主，无论采购人或是维修厂商，大多希望以公开招标方式组织采购活动，以避免造成不必要的异议投诉。如果大修模式以自主架大修模式为主，则在委托下属维修工厂时，对于采购方式的争议较大，一是有些业主认为由于车辆资产归属于不同的线路公司，下属维修工厂为独立公司（多数为子公司），两者之间不是同一主体，无法纳入依法不招标的法定情形，应当通过公开招标等方式进行采购委托；二是有些业主认为运营车辆属于生产经营活动，不是工程建设项目，不受招标投标等法律法规的限制，可以按照国有企业自行制订的采购办法由企业直接采购，委托下属工厂进行大修活动。

四

法律法规依据分析

涉及车辆大修活动采购方面的适用法律法规依据分析如下。

《招标投标法实施条例》规定，《招标投标法》第三条所称工程建设项目，是指工程以及与工程建设有关的货物、服务。前款所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等；所称与工程建设有关的货物，是指构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备、材料等；所称与工程建设有关的服务，是指为完成工程所需的勘察、设计、监理等服务。

由此可见，如果既有线路运营车辆大修项目经过论证不属于工程建设项目，按照上述法律规定，则不属于依法必须招标的范围，可采用不招标的方式直接采购，当然也可采用自愿招标的方式进行采购。如果既有线路运营车辆大修项目经过论证属于工程建设项目，由于大修费用为国有投资或政府专项资金，其维修费用巨大，按照国家和地方法律规定必须招标。招标方式分为公开招标和邀请招标，而邀请招标有法定的适用情形，车辆大修项目不属于邀请招标的适用情形，则应采用公开招标方式进行采购。

五

项目属性分析

按照《城市轨道交通设施设备分类与代码》（GB/T37486-2019）3.4术语定义，设备指保障城市轨道交通系统正常安全运营而设置的设备的总称，主要包括：车辆，通风、空调与供暖，给水与排水，供电，通信,信号等。由此定义可见，车辆属于城市轨道交通能够正常安全运营的设备之一。依据《招标投标法实施条例》规定，车辆设备作为与工程建设有关的货物，属于工程建设项目，其内容包括相关的修缮等。由此推断，车辆大修属于车辆设备的修缮，车辆设备的修缮属于上述条文规定的工程修缮，即车辆大修属于工程建设项目范畴。

除了车辆设备之外，按照《城市轨道交通设施设备分类与代码》第5.3.4项规定，城市轨道交通设施设备共分为22类，主要包括：土建设施（含地下车站、地面车站、高架车站、车辆基地等）、线路设备、车辆、通风空调与采暖、给水与排水、供电等。根据类别划分，车辆与土建设施、线路设备等是并列的，序号第3。

城市轨道交通工程是典型的市政工程之一，作为建设工程项目，在工程建设期间，城市轨道交通各项设施、设备等，或以施工总承包方式，或以专业承包方式，均是通过公开招标选择具备相应资质或许可条件的专业队伍或生产厂商进行施工，此项采购方式作为普遍惯例，获得行业各类参建单位的共同认可。

线路运营期间，城市轨道交通工程需要进行必要的修缮，对设施设备进行维修改造等以维持必要的运营功能，例如，车站维修改造、防水工程渗漏治理、线路设备维修改造等。由于运营公司没有能力自行维修施工，均需通过公开招标方式选择具备相应资质或许可条件的专业队伍进行维修。

与土建设施、线路设备等类别并列且排名第三的车辆设备，其大修工作应和其他类别一样，通过公开招标方式选择相应的厂商进行维修。换而言之，车站维修既然通过招标方式采购，车辆大修项目又为什么不采用同样的采购方式？事实上通过市场调研，此类项目采用公开招标的采购方式居多，说明公开招标是首选的采购方式。

六

采购人属性分析

既有线路运营车辆大修项目属于工程建设项目之一，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，其中采购人依法能够自行建设、生产或者提供的，可以不进行招标，那么车辆大修项目的采购人是谁，能否自行进行生产或提供大修服务呢？

《招标投标法实施条例释义》第九条解释采购人的条件如下：一是采购人指符合民事主体资格的法人、其他组织，不包括与其相关的母公司、子公司，以及与其具有管理或利害关系的，具有独立民事主体资格的法人、其他组织。二是采购人自身具有工程建设、货物生产或者服务提供的资格和能力。三是采购人不仅要具备自行建设、生产或者提供的资格和能力，还应当符合法定要求。按照上述条文释义，运营车辆大修的采购人，一般按照事权分配应为线路运营单位，或者所有权单位即线路公司。如果采购人具备自行生产或提供大修服务能力的，包括相应的厂房、维修生产线、人员和相应型号的车辆维修资质等，则可不招标，由本体自行修理。如果采购人不具备上述能力，则应通过公开招标方式选择具备维修能力和相应资质的厂商进行维修。

需要说明的是，为了扩大采购人的经营积极性，有些地方政府通过发布规范性文件扩大了不招标的若干情形。例如江苏省《关于改革和完善房屋建筑和市政基础设施工程招标投标制度的意见》（苏建规字〔2017〕1号）第二条规定，使用非财政性资金建设的经营性项目（如国有企业新建、改建、扩建的生产性项目，房地产项目等），发包人有控股或被控股的企业依法能够建设、生产或者提供，发包人可以将项目的施工、货物或者服务直接发包给上述企业。

七

招标限额分析

依据《必须招标的工程项目规定》第五条，达到下列标准之一的，必须招标：一是施工单项合同估算价在400万元人民币以上；二是重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在200万元人民币以上；三是勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上。

国有企业通常参照政府采购规定制订企业采购限额标准。例如《中央预算单位政府集中采购目录及标准（2020年版）》规定，除集中采购机构采购项目和部门集中采购项目外，各部门自行采购单项或批量金额达到100万元以上的货物和服务的项目、120万元以上的工程项目应按《政府采购法》和《招标投标法》有关规定执行。轨道交通运营车辆大修属于设备修缮还是属于服务维修，在实践中存在一定的争议。但从招标限额角度出发，由于车辆大修费用高昂，无论车辆大修属于设备或者服务，均已远远超过上述情形之一的任一限额，应当采用公开招标方式进行采购。

八

结语

首先，按照国家规定，运营车辆属于城市轨道交通工程的设施设备之一。无论《招标投标法实施条例》还是《政府采购法实施条例》均明确了工程的定义，包括新建、改建、扩建以及拆除、修缮等。车辆大修属于车辆设备的修缮，属于工程建设项目的范畴。其次，按照《招标投标法实施条例》对于采购人的界定，运营公司或线路公司能够以采购人身份进行招标，但其缺少配套的维修能力和相应资质，不能自行生产或提供检修服务，只能委托专业的厂商进行大修，不属于不予招标的法定情形之一。再次，根据招标采购限额的相应规定，一条线路的运营车辆大修费用动辄数千万元，应当采用公开招标方式进行采购。最后，根据调研数据分析，车辆大修项目采用公开招标方式的城市居多。因此，车辆大修采购项目作为一项庞大的系统工程，应以公开招标这种最为规范、审慎的采购方式，有序推进各项工作。

作者：贾晓霞

作者单位：中咨环球（北京）工程咨询有限公司

来源：《招标采购管理》2023年第2期