公告内容
2022年7月15日，财政部发布《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），拟对“政府采购政策、采购方式与程序、采购合同管理”等方面作出新的调整。此举在推进科学立法、民主立法、依法立法，提高立法质量上起到关键作用。下面，笔者拟结合实际，对《征求意见稿》提出几点建议，供参考借鉴。
加快两法统一
《征求意见稿》第一百二十二条规定，政府采购工程进行招标投标的适用《招标投标法》，这与现行的《政府采购法》保持一致，只是从“总则”移到“附则”，于是，关于《政府采购法》《招标投标法》两法合并问题再一次引起广泛关注。两法之争由来已久，《政府采购法》立法过程中对于是否将工程项目纳入政府采购范畴颇有争议，有的认为工程项目招标投标已由《招标投标法》规制，不应再纳入政府采购范畴；也有的认为政府采购的对象应当涵盖货物、工程和服务，且还要符合国际通行做法及立法先例，将工程建设项目纳入其中合情合理。由此引出了如何界定工程范围及工程非招标项目的法律适用问题。
一是《招标投标法》第三条规定，工程建设项目包括“勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料”等；《政府采购法》第二条规定，工程是指建设工程，包括“建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮”等。可见，两法在对于建设工程项目定性方面存在着较大的差异，统一势在必行。二是两法虽然对工程项目的定义及范围都作出规定，但实践中仍难以把握，特别是混合类项目更不易定性。如何确定建设工程的新建、改建、扩建与装修、拆除、修缮的关联性，如何确定与工程有关的货物及服务，在实践中非常困难而且存在较大争议，致使招标文件中将《招标投标法》与《政府采购法》一并适用；甚至，本应当适用《政府采购法》的采购项目却用了《招标投标法》，在适法上明显有误，由此可见，两法并存导致工程项目招投标存在着较大弊端，无论法律如何界定，实践中都很难厘清，最好的办法就是两法统一。三是两法并存不利于同国际接轨。通常情况下，加入《政府采购协定》（GPA）谈判，参加方都要制定统一的政府采购法（公共采购法），但我国两法并存的局面难以得到参加方的理解与支持，因此，为尽快适应国际法则，保持国家法制的完整统一，不仅两法都亟需修订，而且两法合一也是必然选择。
明确“特殊情形”
《征求意见稿》第五十条规定：“采购人应当根据采购项目的复杂性和供应商准备竞标的实际需要，合理设定等标期。自采购文件开始发出之日起至竞标人提交竞标文件截止之日止，一般不得少于二十日。符合特殊情形的，可以适当缩短等标期，但不得少于十日”。现行的《政府采购法》规定实行招标方式采购的等标期（自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止）不得少于二十日，这是强制性规定，凡是使用公开招标方式的项目，无一例外的遵循不少于二十日的规定，任何单位和个人都无权调整投标截止日期。随着互联网技术的迅猛发展，除了比较复杂的施工类、设计类、多标段项目之外，二十日的等标期，在某种程度上降低了政府采购的效率，因此，《征求意见稿》作出“如符合特殊情形的，可以适当缩短等标期，但不得少于十日”之规定是合乎情理的。但《征求意见稿》未对“特殊情形”做出原则性规定，有较大的“弹性”空间，实践中，存在着滥用十日等标期“隐患”。因此，笔者认为应当对“特殊情形”作出明确规定，比如：紧急采购项目、单个包件的项目、需求单一的项目等。相反，对需要勘探现场的项目、复杂的施工类、设计类、多包件的项目，不允许缩短等标期。这不仅能充分体现政府采购“三公”原则，也能使潜在投标人有充足的时间获取招标信息、编制投标文件，避免缩短等标期后，客观上造成机会的不均等、不公平。
强化项目属性界定
对于同时包含工程、货物或服务的项目，如果项目属性确定不准，对后期采购将会十分不利。不仅会影响采购中的“法律适用、实务操作、评标标准、核心产品、进口产品、中小企业界定”等，还会使采购人无法正常执行采购计划。以往的操作中，混合类项目的属性界定是以《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第七条规定为标准的。即：先依据财政部《政府采购品目分类目录》界定项目属性，如按照此目录仍无法定性，就按照有利于项目实施原则来定性。《征求意见稿》第三十四条规定：“因技术、成本等原因不可分割，需要混合采购的，根据货物、工程和服务中估算价值最高的采购标的确定采购方式、评审方法和适用的采购政策……”。也就是说，对于混合类项目是以估算价值最高的采购标的来定性的。实践中，对于工程、货物和服务价值相差不大的混合类项目，因为使用的标准不统一，确定出来的估算价值也不具有可比性。究竟是以造价部门核定的价值为准呢？还是以预算估价为准呢？经常出现“公说公有理，婆说婆有理”现象，对项目实施非常不利。针对这一问题，笔者认为，单纯以采购标的估算价值来界定项目的属性不太科学，建议以“核心产品、功能作用、价值取向及有利于采购的原则”为标准来确定项目的属性比较合适。因此，《征求意见稿》应强化项目属性界定，以便配套执行采购政策，提高项目的可操作性。
加强远程评标推广
《征求意见稿》第一条立法宗旨和目的中提出“促进全国统一大市场建设和廉政建设”要求；第五十五条电子化政府采购中提出“国家鼓励利用数据电文形式和电子信息网络开展政府采购活动，推动交易流程、公共服务、监督管理的透明化、规范化和智能化，推进电子证照应用，实现政府采购信息资源与其他公共服务平台互联共享”。由此可见，为了推进全国统一大市场，在开展电子化采购基础上推行远程异地评标意义重大。一是远程异地评标可以在网上获取招标文件、递交投标文件、开标及评标，评标时音频、视频同步传输并保存，实时在线交流，专家在线打分，评标结果由系统自动生成，专家通过CA数字证书完成电子签名及结果确认。二是远程异地评标将招标人、投标人和评标专家在地域上进行隔离，减少人为因素干扰，破解“熟面孔”“老关系”“评委成常委”等疑难杂症。三是远程异地评标可随机抽取多地评标专家，实现资源共享，解决某一地区专家不足的问题。四是监管部门可对远程异地评标实施全程在线监督，增加监管透明度。因此，笔者建议将“电子化政府采购及远程异地评标”写入法规，推进跨省、跨地区线上开展业务，减少多重因素干扰，不断激发活力，确保采购活动“不断档”、采购服务“不掉线”。
（作者单位：洛阳市公共资源交易中心）
