2018年11月，国务院国资委印发《中央企业合规管理指引（试行）》，要求中央企业在全面推进合规管理的基础上，突出招投标活动等重点领域、重点环节、重点人员，对每一项业务活动是否存在违规行为以及可能出现的合规风险进行实时监督、识别和可持续的控制管理，切实有效防范合规风险的发生。

2013年以来，中国移动通信集团有限公司（以下简称中国移动）通过对采购全方式（招标、比选、竞争性谈判、询价、单一来源采购等）、全业务（工程、货物、服务）、全流程（招标、投标、开标、评标、定标）的电子化、无纸化，实现了采购寻源“业务公开、全程在案、永久追溯、留有痕迹”。同时，通过合规管理职能建设，落地做实了“阳光采购”，完善了嵌入式风险防控体系。招采业务的流程固化与信息公开为合规机制的常态运行奠定了良好基础，但从合规监管角度来看，仍然存在诸多能力短板和亟待解决的难题。

(一)关键节点风险预控仍然不到位

对于采购过程重要的操作岗位和重要项目的核心环节，虽然开展了合规分析和风险识别，形成了相应风险清单和应对策略，但一般多以事后总结为主，对于采购文件倾向性设置评审资格条件、定制评分标准、实际内容与决策结果“两层皮”等“小鬼当家”风险，缺乏有效的事前预防和事中控制手段。

(二)易发问题仍然难以有效根绝

围标串标仍然屡禁不止，虽然引入了硬件MAC地址、报价分析等识别技术，但若投标人采用针对性隐蔽手段，在同一个项目中仍可躲过识别；评标环节仍需警惕“专家不公”，由于采购及应答文件标准化、结构化不足，投标人证书、资质、业绩仍然主要依靠专家人工审核，难以对专家自由裁量、错评、漏评、主观分畸高畸低、信息泄露等风险实现全监全查、全面管控。

(三)监管仍然存在盲区

部分单位、部分项目的评审过程、合同编制等环节仍在线下操作、系统外循环，不可视且不受控，监管没有全覆盖。由于实际执行情况千差万别，很容易造成流程外风险，无法确保“实质合规”，如图1所示。

(四)数智化转型仍然沿袭传统信息化做法

合规监管的业务数据分散在多个系统，简单的数据挖掘、专题分析、能力堆叠、系统扩容并不是数字化转型，数字化是企业架构思维方式的转型，是将业务活动从现实世界重构建模到数字空间，建立“数字孪生”，而智能化则是在数字空间中进一步增强业务的可视、透明、自适应和可预测能力。

综上所述，合规管理的目标是人人合规、事事合规、时时合规，为了让各类、各级招采从业人员由“不敢违规”转向“不能违规”直至“不想违规”，监管内容应由“专项合规”拓展为“全面合规”，监管模式应由“经验判断”转型为“数字决策”，监管能力也应由“黑箱认识”提升为“白箱控制”。因此，亟需针对性补齐当前招采系统的能力短板，整体性提升招采业务全流程数字化水平，并增强大数据技术应用，让合规监管更智慧。

本文提出一种招采业务与合规管理在数智化方面“同向发力、协同发展”的联合演进方案，如图2所示。通过建立两者业务和数据的良性对接，推进两者有机融合，实现数智化能力建设“齐步走”。

招采业务方面，以全过程线上化、结构化为目标，将招采业务活动从线下的物理世界全面投影到线上的数字化世界。一是业务全要素结构化。包括对采购技术标准、采购方案、招标文件、投标文件、评审报告等业务底层核心数据的标准化，并将其业务逻辑转换为计算机可识别语言。二是评审全过程智能化。通过评标关键参数自动比对，实现客观分自动计算、主观项机助人评。三是评审全资源统筹化。通过对全集团评审环境、评审设备和评审专家的统一调度管理，实现在线投标、直播开标、异地评标与远程监督。全面优化采购需求、采购方案、文件编制、投标、开标、评标等系统功能，改造范围涉及供应链管理系统、电子采购与招标投标系统、合同管理系统等。 

合规管理方面，以全流程、全方位、全周期、全自动监管为目标，新建合规智慧管理平台。一是实时采集招采业务关键节点和关键要素，通过大数据分析，动态感知并可视化呈现招标人、投标人、评标专家、招标代理等各类参与人行为风险，确保对各类风险精细化有效控制。二是建立前置审查、对接监督、督导评价、追责问责、应急处置、投诉举报等六大合规管理流程，确保合规制度落地实施，推进集团供应链形成横向协作、上下协同、高效规范的合规管理体系。

笔者通过对中国移动集团、12家省公司、直属单位和专业公司以及其他标杆单位招采系统的实施情况调研，结合公司发展实际，提出 “分步走”的实施方案。第一步实现采购寻源全程在线与合规嵌入式专项监管，强化电子寻源的过程合规与实质合规。第二步实现招采全流程结构化与合规全面监管，形成“横向到边、纵向到底”的全覆盖合规管理体系。

(一)采购寻源全程在线与专项合规监管

笔者梳理了当前采购寻源过程中仍需线下交互的系统断点，提出以评审要素结构化为目标，以评审环节线上化为切入点，反向规划设计供应商应答环节、采购文件编制环节的结构化需求，如图3所示，从而整体提升招标、投标、开标、评标、定标各环节的结构化水平，实现寻源全程在线。

基于标准化的评审模板，招采系统将自动生成投标应答和评审步骤，并管控供应商逐项应答，专家逐项在线评审，如图4所示。同时，引入OCR等技术，实现企业资质、个人资质、业绩、发票自动验真，提高评审效率和规范性。

按照组件化、松耦合、服务化的原则，本文提出一种技术实现架构，如图5所示，将供应商应答和专家评审功能以辅助工具的方式与现有招采系统集成，并模拟Excel操作环境，支持表格编辑、公式计算、数据验证、在线协同、视图切换等功能，既可支持业务的灵活扩展与迭代开发，又能确保全程的封闭受控，严防信息泄露。

基于本阶段形成的招采业务结构化数据，同步开展三项专项合规监管能力建设。

一是对采购文件进行前置性合规审查。将合规扫描和风险防控报告作为采购方案决策前的必经环节和重要依据。

二是监控投标人的围标串标和失信行为。基于投标文件结构化应答信息（发票号、合同号、人员信息）、文件制作机器码、文件创建标识码、保证金账号、同期及历史价格信息，结合NLP（自然语言处理）、社区分析等大数据算法，进行行为相似性分析、“陪标专业户”预警，并集成内部供应商管理和外部司法、资信等系统数据，对投标人涉讼、不诚信、负面行为进行预警。

三是监控评标专家的公正性。分析打分偏离度是否存在异常、是否存在倾向性打分，防范打分畸高畸低，防控专家自由裁量过大。

(二)招采全流程结构化与全面合规监管

第二阶段以招采全要素结构化、全流程数据一致为目标，向业务流程的前后端环节延伸，实现上下游业务数据融通共享、广泛互联。

本阶段有两项核心工作：一是形成全流程标准化模板，包括招标代理委托、采购方案、采购文件、评审结果、采购结果等标准化模板；二是实现全流程数据贯通，关键要素节点一次录入、全流程共享，系统智能校验业务逻辑，出现问题时及时进行风险预警，减少人为失误，确保全流程各个环节准确、高效、合规。关键要素结构化目标规划如图6所示。

基于本阶段增强的招采业务数字化能力，开展全面合规监管，形成“纵向到底、横向到边、上下联动、一网汇聚”的数字化、智慧化、穿透式监管网络，包括以下四方面内容。

一是全方位监管。监管对象包括招标人、代理机构、评标专家、投标人等所有招采参与人。在前一阶段基础上，监控招标人是否全面贯彻合规要求、是否合理选择采购方式，既防范应招未招、简化程序，又避免凡买必招、低效采购的情况，分析评判技术标准、商务规范、评分规则是否全程一致、公平、合理、客观。监控招标代理操作行为，评判从接受招标委托到完成中标通知书发布的各个环节是否均符合规范要求。

二是全流程监管。固化督导评价、应急处置、违规举报、追责问责等六项合规管理流程，形成自顶而下、层层穿透、责任可追、信息可溯的闭环管理机制。

三是全周期监管。以需求为起点，贯穿招标、投标、开标、评标、定标、合同签订、履约评价采购项目全过程。

四是全自动监管。通过多渠道的信息监测采集，多点触发、自动预测，并运用风险评估模型，实时分析、集中研判、动态预警。以系统运算代替人工统计，自动收集信息，自动甄别问题，自动感知风险，自动展示结果，早预判、早发现，提高合规管理对业务变化反应的敏捷性。

新形势下，合规管理作为企业管理的有机组成部分，关系着企业健康、可持续、高质量发展，也是供应链良性运行的重要保障。本文通过从寻源全程在线化到招采全流程数字化，逐步构建招采业务数字化空间，实现全流程在线和远程异地交易模式创新，让投标人不用跑，减少了疫情期间的风险，也优化了营商环境，有利于形成“亲清”合作关系。同时，通过大数据、人工智能等技术的综合运用，对采购项目全生命周期的合规要素进行分析预警、溯源查证，提出从专项管控到全面合规统一规划、分步实施，逐步拧紧合规风险防控的链条，持续健全合规管理体系。

招采业务与合规管理向数字化、智慧化的联合演进，既充分发挥了合规管理条线在规则解读、立法建议、程序应用等方面的专业能力，又充分调动了招采业务部门在政策执行、条线资源等方面的专业优势，必将有力推动招采领域由被动应对监管向主动对接转变，确保招采业务在提质增效的同时，紧跟内外部合规监管要求。

作者及作者单位：方鹏，中国移动通信集团江苏有限公司；余力、郭尧垚，中国移动通信集团采购共享服务中心

来源：《招标采购管理》2022年第1期