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（本文作者寇丽梅，单位系中国农业科学院财务局高级会计师，曹国强，单位系农业农村部中国水稻研究所，文章发表在《中国政府采购》杂志2021年第4期。）

2020年12月4日,财政部印发《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》，正式向社会公开征求《政府采购法》修订意见，这是现行《政府采购法》颁布以来的第二次修订，也是现行《政府采购法》实施以来最全面、最深入、最广泛的一次政府采购制度体系重构。贯彻落实《深化政府采购制度改革方案》要求，创新解决政府采购实践中的突出问题，打造市场化、法治化、国际化营商环境，推动我国政府采购工作规范健康发展，都亟需从顶层设计开始，优化政府采购法律制度体系。笔者结合多年政府采购工作实践，拟从政府采购概念界定、工程采购监管等方面进行思考并提出完善策略。

一、进一步扩充和完善政府采购的内涵

2003年《政府采购法》实施以来，确立了我国政府采购基本制度的从无到有，在节约财政支出、提高财政资金使用效益、强化宏观调控、活跃市场经济、保护民族产业等方面功不可没。

而十八年后的今天，我们看到政府采购所存在的种种问题、面临的重大机遇，深化政府采购制度改革的关键在于修订甚至重构政府采购制度体系。

现行《政府采购法》中的政府采购概念是“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”。通过这个概念我们可以看出，判断是否是政府采购需要满足四点条件：一是采购人属性的条件；二是资金来源的条件；三是采购对象范围的条件；四是体现的是“买”而非“卖”。其中，采购对象范围的条件明确是依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务，即购买属于集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的对象才是政府采购。以中央预算单位政府集中采购目录及标准（2020年版）为例，中央预算单位单项或批量采购21万元的办公家具属于政府采购，采购19万元的办公家具则不属于政府采购，这不完全符合国际惯例，在执行中也难以理解。此外，政府采购不应该只限于“买”，因为“卖”更加体现政府利用公共资源为公众提供服务的背景与方向。

判断政府采购最主要的条件应当是采购人属性。因此，建议政府采购概念应主要从采购人属性、资金来源和公共服务目的出发，不应把集中采购目录以内或者采购限额标准以上作为判断政府采购的限定条件。政府采购的概念扩充后，有利于进一步扩大政府采购规模，从而进一步提高财政资金的使用效率、加强绩效管理、遏制腐败和推动经济发展，但同时需要修订政府集中采购目录和限额标准、政府采购预算编制等内容。

关于集中采购目录和限额标准，目前国务院以及省、自治区、直辖市人民政府部门制定的中央和地方的集中采购目录和分散限额标准基本都包含集中采购机构采购项目、部门集中采购项目、分散采购限额标准和公开招标数额标准。政府采购的概念扩充后，中央和地方集中采购机构采购项目、部门集中采购项目和公开招标数额标准均可不变，但分散采购限额标准不应再作为判断是否属于政府采购范围的标准，建议删除或者将分散采购限额标准修改作为必须进行竞争性采购的限额标准。

关于政府采购预算编制，政府采购预算属于部门预算的一部分。现行《政府采购法》实施以来，政府采购预算经历了十余年的不断完善，从最初的预算不全到预算不细，再到2021年预算编至品目非常精细的程度。政府采购的概念扩充后，政府采购主体的购买性支出可以与政府采购融合，预算编制科学性可以在资金预算编制中体现和控制。因此，建议将政府采购预算融入资金预算，不再单独编制政府采购预算，政府采购具体项目可在政府采购计划和政府采购意向公开中体现，从而进一步理顺预算管理体系。

二、进一步理顺政府采购工程监管体系

根据《政府采购法》，政府采购对象包括货物、工程、服务三部分内容。根据财政部公布的历年《全国政府采购简要情况》，政府采购工程采购规模占全国政府采购规模的50%左右，但政府采购工程需要根据项目具体情况分别适用《招标投标法》或者《政府采购法》。这里就出现了两种情况。一是制度体系形成的时间有先后。《招标投标法》早于《政府采购法》出台，率先形成了《招标投标法》系列制度体系。二是法律适用情况。目前，《政府采购法》并未具体说明政府采购工程究竟只是在程序方面适用《招标投标法》，还是在监管方面也适用《招标投标法》。

实际操作中，因为工程项目采购的完整操作和管理体系，使得采购人、管理监督者等对工程采购的操作程序和监管都纳入了《招标投标法》的体系，基本游离于《政府采购法》制度体系外，从而使属于政府公共采购性质的工程和货物、服务采购适用两套制度体系，形成了政府工程采购和货物、服务采购两套几乎完全不同的监管体系和模式。同时，在实施具体采购过程中，政府采购管理人员无法对工程采购进行监管，工程管理人员也存在对基本建设项目中的设备、监理、造价等货物和服务项目适用法律的困惑，究竟是整个基本建设项目都执行《招标投标法》还是仅基本建设项目中的建设工程适用《招标投标法》，其他的货物和服务适用《政府采购法》。从目前制度来看，《政府采购法》和《招标投标法》都有对项目的勘察、设计、施工、监理、造价以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购的规定。

恰逢《政府采购法》和《招标投标法》修订之机，建议将政府采购的工程监管从《招标投标法》体系剥离出来，纳入政府采购制度体系。修订后的《政府采购法》重点针对政府采购主体，《招标投标法》重点针对非政府采购主体，既有利于政府采购制度和监管体系的完整性，也有利于《招标投标法》减少对市场主体特别是民营企业招标投标活动的干预。

参考文献

[1]姜玲.加入GPA背景下的政府采购支持策略[J].中国机关后勤，2020(09)：28-29.

来源：中国政府采购杂志社