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美国PPP发展情况和借鉴

来源: 中驻美使馆经济处 2016-10-27

二十国集团(G20)领导人杭州峰会期间,习近平主席和美国奥巴马总统在会晤中达成一系列重要共识,中美双方承诺向各自的地方政府宣传推广政府和社会资本合作(PPP)模式的最佳实践,并进一步加强在公共服务设施投资和运营领域的交流与信息共享。为更好了解和借鉴美国PPP的发展情况和经验,国家发展改革委商请中国驻美国大使馆经济处,收集、整理了美国PPP发展情况。


  一、美国推广PPP模式的主要领域


  美国在发展过程中一直注重使用各种形式的私人部门资金,私人部门在提供公共基础设施方面比其他任何国家发挥的作用更大,大部分的交通、水利、电力、教育及其他的基础设施和公共服务的提供都有私人部门参与。例如,四分之三的电力设备是由私人部门拥有和运行的,电信通讯的基础设施、各州间的油气管道等也几乎都是被私人部门所有,但是这些私人部门的投资并不是以PPP模式来操作的,过去五、六十年来美国基础设施建设资金主要来源于联邦信托基金和市政债的发行。因此,尽管私人部门在美国公共基础设施领域已经占有重要地位,但相比其他国家,美国发展PPP模式仍较为缓慢,根据美国官方数据,从2007年到2013年之间,在基础设施领域采取PPP模式的项目总额为227亿美元,这个数字只是当期全美基础设施全部投资的2%左右。2008年美国遭受经济危机之后,美国政府出于节约政府成本、提高项目执行专业能力、提高灵活性、提高供给速度、增加创新、提高服务质量等目的,推动PPP模式进入快速发展阶段。PPP模式现在已经延伸到了美国几乎所有的公共部门,从学校、医院、监狱,到输油管道、交通运输、垃圾处理,甚至在军事、航空航天等领域都有私人部门的参与,而且私人部门的作用也越来越突出。


  二、美国PPP项目分布情况


  (一)美国近年来PPP项目总体情况


  美国一直被认为PPP模式潜力巨大,但与其他发达国家比较,却显得落后,且从未形成稳定的项目库。PPP模式在美国的逐步出现是在上世纪八、九十年代,由于美国政府在不提高税收的前提下仍需向不断增长的人口提供公共基础设施产品和服务,利用私人部门资源可以加快公共产品和服务的供给速度并带来创新、提升服务质量。据最新统计,在美国PPP项目中大多数为DB(设计和建设)项目,占总数的67%,其投资额占总投入的52%;近年来,DBFOM(设计、建设、融资、运行和维护)模式发展较为迅速,数量上占总数的12%,投资额占24%。据统计,美国公路交通PPP项目占比32%,位于前列,共有24个州的104个公路项目采用了PPP模式,其次是铁路和机场项目。从区域上来看,美国西部和南部的PPP项目较多,分别占全国的34%和38%,佛罗里达实施的PPP项目最多(16个),其次是加利福尼亚州(12个)和德克萨斯州(9个),再加上科罗拉多州和弗吉尼亚,这五个州的PPP项目占美国总数的56%,而美国中西部和东北部各州的PPP模式发展较慢。


  (二)美国PPP项目分布情况


  1、公路运输方面PPP项目


  美国交通运输,尤其是公路建设方面的PPP项目在美国PPP项目中占大部分,从1986年到2012年,收费公路PPP项目约有95项。美国现有20多个州允许建设公私合营的高速公路,在这种项目中政府与私人主要通过合同形式来确立双方的权利义务,政府是交通设施的所有者,私人则可以拥有交通设施中的某一部分(如交通管理系统、服务区等),并从中获得相应的收益。20世纪初,美国收费公路基本被各州和当地政府收购,归入国有高速公路系统。但随着社会经济发展对公路提出新的需求以及财政资金不足,从上世纪90年代开始,有部分收费公路项目开始由私人部门通过设计-建造-融资-运营-维护(DBFOM)模式建设提供,部分原因是美国政府颁布的《多式联运陆路运输效率法案》(Intermodal Surface Transportation Efficiency Act, ISTEA)、《交通基础设施融资和创新法案》(TransportationInfrastructure Finance and Innovation Act, TIFIA)等法案给予的融资灵活性。据统计,截至2013年,美国共有投资总额超过27亿美元的11个公路项目采用PPP特许经营模式发展起来的,处于运营阶段;另外,还有8个收费公路采用PPP模式正处于建设阶段,建设投资总额超过131亿美元。这意味着,在过去数年内PPP模式在公路领域的运用正在加速,并且将在今后运用于规模更大、技术更为复杂的项目。(详见文末附表)


  2、保障房方面PPP项目情况


  美国1937年开始的大规模的保障房建设,采用的是政府出资、政府交付的方式。但是到了1960年,已经证明这种模式是失败的,随后尝试的政府出资,私人交付的方式也不理想。1986年美国采取了私人出资、私人交付的PPP模式,该模式成为“迄今为止公私资源之间通过稳定、持续的伙伴关系增加保障性住房存量的最成功的计划。”2014年,美国63%的家庭购房自有,37%的家庭租赁,其中包括租赁政府为低收入家庭提供的、租金不超过家庭收入的30%的保障房。美国的住房制度体系是以市场为主满足住房需求,政府保障市场不能满足的部分需求。1986年,美国通过《税收改革法案》,设立低收人住房税收抵扣(Low Income Housing Tax Credit, LIHTC )计划,鼓励私人投资商以购买税收抵扣额的方式,对保障房项目进行权益资本投资,同时与开发商组成特殊目的实体(SPV),共同进行保障房提供。每年,联邦按人口将税收抵扣额度拨付到州(如2010年每人2美元,之后按通胀率调整),由保障房开发商竞争申请。州住房金融局根据每个州优先考虑的住房类型、地点、产权(至少10%的额度要分配给非营利组织)等,对申请项目进行打分后分配。投资商和开发商组成SPV,建设、拥有、运营管理保障房项目。在上个世纪末,美国就已经有40000个私人基金通过PPP模式参与保障房的建设,其中大约有8000个私人基金的单体规模超过20亿美元,这为美国保障房开发建设、运营和管理都发挥了重要作用。


  3、公共停车设施PPP项目


  公共停车设施是城市基础设施的重要组成,随着车位短缺的问题日益突出,近年来,各地政府都在积极探索利用PPP模式投资建设公共停车设施,提高公共停车资源的供给。美国一些城市在政府公共停车设施建设方面的PPP模式也是近年刚刚兴起,并开始成为地方政府改善财政状况的一个创新举措。譬如美国印第安纳波利斯市与施乐公司合作,在2012年—2013年进行了停车设施PPP项目。政府和公司共同出资建设管理城市公共停车设施,并分享收益。协议规定了两个级别的分成比例,当停车费收入未达到某个规定额度时,政府按30%分成;当超过该额度时,政府按60%分成,总体获益更大。公司需要负责每隔一段时间对于基础设施和技术进行更新。项目进展顺利,到2013年,印第安纳波利斯市已经获得了710万美元的收入,这笔收入用于人行道、道路和桥梁等基础设施改善。这项PPP合作项目,不仅满足了城市的需要,还提高了收入,并且使停车更方便。美国其他许多城市也逐渐开始学习和借鉴这种模式来发展本地的公共停车设施,截至2012年底,有16个城市的停车设施通过PPP模式修建、维护和管理。


  4、城市水务方面PPP项目


  一直以来,美国水利基础设施与污水基础设施的建设都要通过市政债券获得融资,而美国环境保护署下设的“州循环贷款基金”也为州与地方政府的“治水”工程提供资金支持。然而,美国东北部各州以及切萨皮克海湾流域6个州的水污染治理,则需要政府拿出更多的资金“治水”。据美国环境保护署测算,未来20年,仅上述各州“治水”所需资金保守估计也要6350亿美元。仅靠联邦政府、州政府及地方政府的财政资金和市政债券融资,难以达到“治水”需求。因此,美国联邦、州与地方政府都鼓励开展PPP模式“治水”。马里兰州是开展PPP模式“治水”的试点之一,经过两年多的不懈努力,该州的水污染情况得到了明显改善,新建水利基础设施30%到40%的资金来自于私营部门,而水污染防治方面所需的将近80%的资金来自私营部门。同时,中小企业在“治水”中看到了商机。政府通过PPP模式“治水”为中小企业提供展示才华的平台,并降低其入围政府采购的门槛,同时还创造了大量就业岗位,刺激当地的经济增长,为美国推广PPP模式“治水”提供了很好的示范,越来越多的城市“治水”采取PPP模式,据统计,截至2013年,全美有209个“治水”项目采取了PPP模式。


  5、其他方面PPP项目


  除以上提到的各个领域外,美国还在很多领域进行PPP模式的探索和尝试,比如,美国国防技术借助PPP模式实现创新。2015年,美国公布了“国防创新试验计划”,要求国防研发部门与硅谷高技术企业联合,利用其技术人才和风险投资,开展国防技术创新活动。美国关键太空技术研发也运用了PPP来实现美国国家航空航天局(NASA)的战略目标。2015年11月,NASA通过招标与35个美国企业建立合作伙伴关系,实现了NASA机器人与载人深空探测等目标,并加强了对新型太空技术系统的研发工作。

三、PPP项目相关政策和管理机制


  美国作为联邦制国家,在推动PPP发展方面,各个州和地方政府都是具有较大自治权,因此各个州及地方政府会根据自己的要求实行不同模式和不同程度的PPP。且美国并没有统一推动PPP的政府机构,很多政府机构都参与了PPP的推动过程,比如财政部、能源部、交通部、劳工部等,此外,还有一些非政府组织和机构为推动PPP而努力,例如全国公私伙伴关系理事会(National Council for Public Private Partnerships, NCPPP)和市长商业理事会(theMayors Business Council)等,其中,NCPPP是一个以倡导公私伙伴关系为使命的非政府组织,公私伙伴关系国家理事会(NCPPP)是一个专门针对PPP发展而成立的协会,它成立于1985年,其资金来源包括会员会费、举行会议的收益以及一部分美国交通部和联合国开发计划署提供的资助。它下设四个分会,包括国际分会、房地产分会、交通分会和水务分会。其宗旨在于宣传和促进公私伙伴关系模式,以使政府和商界意识到他们的合作在降低费用的同时,为社会公众提供更优质的产品、服务和设施。下面,以交通基础设施建设为例,简述PPP的管理机制和相关政策。


  (一)联邦层面


  私人部门在美国交通基础设施领域扮演着重要角色。从19世纪到20世纪上半叶,私人部门参与美国收费公路和桥梁建设一直是常见的形式。但从1956年美国颁布了联邦资助公路法案和联邦公路税收法案,私人部门没有机会进入交通基础设施领域。这两个法案为州际公路的建设提供了筹资机制,州际公路发展的资金来源来自于燃油税、轮胎税、车辆购置税等构成的联邦公路信托基金,同时明确规定除了部分桥梁和隧道外,联邦资助公路项目禁止收费。


  从20世纪末开始,联邦公路信托基金收入远远无法跟上公路建设需求增长速度。为弥补财政赤字,1991年美国政府颁布了《多式联运陆路运输效率法案》(Intermodal Surface Transportation Efficiency Act, ISTEA)。ISTEA开启了非州际公路的收费,并允许州政府使用联邦资金与州政府资金或私人部门资金相结合用于非州际收费公路。


  为进一步促进私人部门参与交通基础设施,1995年美国颁布了《国家高速公路法》(National Highway Designation Act,NHDA)。根据该法,允许设立州基础设施设施银行(State Infrastructure Banks),对联邦资金起到杠杆作用,尤其是用于PPP项目中。1998年,美国颁布了《交通基础设施融资和创新法案》(Transportation Infrastructure Finance and InnovationAct, TIFIA)。该法案确立了一项灵活机制,由美国运输部直接向合格项目的私人部门或国家出资人提供贷款或贷款担保。信贷支持条件灵活,通常按从属债务的等级提供,使项目便于吸引更多私人资本。该法案尤其支持使用私人部门资金的重大项目,最多可以获得高达项目成本33%的联邦贷款或贷款担保。自2008年,美国大规模地面交通运输PPP项目根据TIFIA享受由联邦政府提供的优惠利率信贷支持。该法案已经成为在全美范围内吸引大量私人部门和其他非联邦资金用于交通运输项目必不可少的政策。


  2005年8月,美国颁布了《安全、可靠、灵活、高效的运输公平法案:留给使用者的财产》(Safe, Accountable, Flexible, Efficient TransportationEquity Act: A Legacy for Users, SAFETEA-LU)。该法案出台目的是为公路项目提供资金,包括:授权2440亿美元的资金用于资助公路、公路安全和公共交通项目;允许州际高速公路收费,用于公路养护或新建公路;允许发行上限为150亿美元的私营性质债券(PABs)为PPP项目融资等。


  2014年9月,美国联邦公路管理局发布了《收费公路PPP模式特许经营合同核心指南》(ModelPublic-Private Partnerships Core Toll Concessions Contract Guide)。该指南是美国联邦公路局在美国推进PPP模式努力的一部分。该指南由基本概念、收费管理、收益分享、监管事项、权益变动、法律变动及有关案例等内容构成,有助于引导美国收费公路规范开展PPP模式。


  2015年1月,奥巴马政府为进一步推进PPP模式的发展提出了高资质公共基础设施债券(QualifiedPublic Infrastructure bonds, QPIBs)。这一政策主要针对原有公共活动债券(Public Activity Bonds,PABs)机制中存在的限制(包括发行上限、到期日期、利率和最大替代限额方面的限制)进行了拓展和完善。相比PABs,QPIBs不再受到这些限制,扩大对不同类型的基础设施项目融资范围,包括公路运输、机场、港口、垃圾处理、污水处理、自来水和更多的地面运输项目。美国相关评论认为,“QPIBs将成为一个灵活的、低成本的融资工具,可以促进更多的私营部门大规模参与PPP项目”。


  (二)州层面


  由于美国为联邦制国家,因此各州和地方政府都有较大的自治权,在PPP立法和管理机制上不断进行探索创新。以德克萨斯州的立法创新为例,2003年,德克萨斯州众议院颁布法案,提出一些新的措施促进交通运输项目尤其是PPP项目的发展,具体包括:一是成立区域移动局(Regional Mobility Authorities, RMA)。区域移动局(RMAs)是被允许成立的特殊部门,为一个或几个郡/县通过跨区域方式来满足交通运输需求。二是扩大州政府公路收费的权限。德州的立法提供了更为广泛的收费权。支持通行费收入和政府资金一起共同融资用于公私合作的收费公路项目,允许签订通行费协议(影子收费)。这意味着地方政府部门或私人部门可以利用自有资金对公路进行改善,州政府根据使用公路的车辆数量给予偿还。三是签订综合开发协议(Comprehensive Development Agreements, CDA)。法律还允许使用综合开发协议采用设计-建造(Design-Build,DB)模式建设公路,综合开发协议包括项目设计、建设、融资、土地征用、公路运营和养护。


  四、美国PPP模式的分类情况


  美国的PPP模式分类主要是按照付费方式来划分的,下面把相关类型和典型案例进行简要介绍。


  (一)按绩效支付的特许模式及典型案例


  按绩效支付特许是指被特许者与政府签订整体经营合同,并负责项目的建设、融资和运营,但部分或全部报酬来自政府支付,资产所有权归政府所有。政府通过分期支付方式,用财政资金偿还被特许者的投资和支付报酬。美国马萨诸塞州3号公路北段修缮扩建项目,采用DBOM(设计-建造-运营-维护)模式,州公路局作为政府方,负责项目监管、合同管理和质量保证,承担绝大部分的融资风险;现代大陆工程公司为首的项目承包人团队作为社会资本方,负责融资、建设、设计、运营,主要承担项目成本、进度和质量相关的风险。


  (二)按收费支付的特许模式及典型案例


  收费特许是指被特许者的收益由使用者付费方式获取的,与政府无关。被特许者一般采用BOT模式,承担项目的建设、融资、运营,并与政府签订整体性特许经营合同。与我国高速公路实施的BOT模式不同的是,在特许经营期内,高速公路的所有权包括经营权一并交由特许企业行使,相同的是,仍然面临政府政策调整的风险。比如加州91号公路,采用BOT方式,由CPTC(California Private Transportation Company)负责该项目的建设、融资以及运营和维护,但由于加州交通部拓宽91号公路的计划违反了PPP合同中的非竞争条款,该项目以政府回购方式提前终结。



 

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