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公共资源交易法出台还需时日

来源: 中国采购与招标网 2017-01-10

    近年来,业内对公共资源交易立法及制度改革的呼声愈加高涨,中国的公共资源交易市场发展经历了从无到有再到无形的过程,常有文章呼吁尽快立法,质疑立法落后。目前来看,一方面公共资源交易领域几大主体如土地交易、产权交易、政府采购、招标投标等法律制度体系相对完善、运行多年相对成熟。另一方面,公共资源交易在理论的深度和外延与现有的产权交易或政府采购相比具有时代发展趋势,面临着理论难以与实践发展相匹配的问题。

    但是,公共资源交易领域的法律或政策建设问题需要详细的调研论证和缜密细致的思考才能判断。近日,国际关系学院党委书记刘慧呼吁,关于公共资源 若推动这个领域立法,我们是不是需要进行比较慎重的考虑和调研?经过冷静思考之后再立法,这样的法才是科学、规范具有权威性的法律。立法不能搞大跃进。因此,不能用“立法滞后”这个词概括公共资源交易中的问题。作为专家、学者,我们应研究问题背后的、外围的、深层次的原因。

    公共资源交易平台立规建制十分必要
    公共资源交易市场从无到有,再到无形,在建设、发展方面取得巨大成效的同时,也面临不少问题和挑战,亟待法规制度完善。
公告资源交易中心的职能定位是现阶段所面临的一大问题。国际关系学院国际关系公共市场与政府采购研究所所长赵勇在其《经济转型背景下公共资源交易场所的变迁》论文早就谈到了,公共资源交易中心的职能定位不清晰,既希望扮演“二政府”的角色,造成了新的管办不分,有时又代表招标人或代理机构直接行使采购权,加之各类标准、规范和流程急需完善,业务人员的工作能力和管理水平亟待提升的观点。
    不可回避,目前公共资源交易缺乏权力制衡机制。湖北省公共资源交易监督管理局局长丁贵桥在采购链生态发展论坛上谈到,由于现行行业监督体制将公共资源交易的监督权授予了行业部门,使行业部门既是政策的制定者又是政策的执行者,同时也是政策执行的监督者,各行业部门各自为政,形成难以破解的信息孤岛,增大了监管工作的难度。
    面对种种困境,公共资源交易领域立法是否成为必然?
    统一立法尚不成熟  地方性立法可先行
    当以四大领域交易为主的招投标市场向公共资源交易市场迈进时,原先的规章制度已不能满足发展要求,公共资源交易立法呼之欲出,最先寻变的是各地政府。2013年5月1日,《合肥市公共资源交易管理条例》正式实施,作为我国首部公共资源交易地方性立法,填补了国内该领域的立法空白;2014年10月27日,我国首部规范公共资源交易监督管理的省级政府规章《安徽省公共资源交易监督管理办法》获安徽省政府常务会议通过。
    南开大学法学院何红锋教授对中国采购与招标网表示,目前的法律体系,监督是分行业、分部门的,现有的公共资源交易地方立法,在形式上看,都是以公共资源交易的监督或者管理为主的,普遍建立了一委一办(或者局)一中心的模式,把监督权统一交给了“办(或者局)”,据不完全统计目前公共资源交易领域在国家和部委层面上涉及到21部法规文件文件,如果要修改,不仅是《招标投标法》和《政府采购法》两个法律的问题,涉及这21部法律、法规的整合问题。因此,目前从全国层面来讲,尚不具备起草统一规定的条件,只适合地方先行,做地方性立法。
    定位立法目标  寻求共同规则
    三年前首次提出我国公共资源交易共同法问题的中央财经大学法学院曹富国教授认为,今天我们建设公共资源交易平台,是否需要在立法上有所作为,需要一个改革的法治路径,很值得思考。我国所谓的法的涵义可能有所不同,它不仅指人大立法或者国务院立法等具有强制实施力的硬法,也可能指具有不具有强制约束力,仅具有指导意义的软法。我不太主张制订统一公共资源法典,这项工作看来既不可行,其正当性也值得讨论。相反,我主张在现有公共资源的各个交易规则环节,寻求最低限度的共同的规则,通过规则的有限的统一,实现市场的统一。毕竟,需求交易规则和市场统一与共同规则是公共资源交易及其法治发展的基本的方面,而监管只是派生的内容。
    目前公共资源交易改革多是从监管者的角度提出的,实际上公共资源交易更应该关注如何使交易主体(包括政府主体和市场主体)的权利、义务和责任真正落到实处,这是公共资源交易改革的核心,而这些问题不是仅靠立法就可以解决的。
    公共资源交易立法是大势所趋,但却非眼下的华山之路,作为一项技巧性非常强的法律工作,为了解决问题而“大刀阔斧”推进立法,可能会衍生出新的问题,如有些专家提出的“采购或招标代理机构的法人治理或法人责任与公共资源交易平台立法的关系如何处理”及“公共资源交易立法是否会削弱或破坏产权、土地、政府采购等原来的体系功能建设问题”等等,恐怕都需要重点考虑,统一专题法典,还需再等等。


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