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政府购买服务 谁来买 向谁买 买什么?权威人士为您一一解答

公告内容

作者:冯君



  在工信部2020年度第一期政府采购业务培训班上,财政部综合司政府购买服务处调研员刘晓洲就政府购买服务谁来买?向谁买?买什么等问题向广大学员进行了讲解。





 




  谁来买:关于购买主体问题

  关于购买主体问题,刘晓洲指出政府购买服务的主体包括国家机关、参照执行的机关和单位两类。

  国家机关是指行政机关、人大机关、监察机关、审判机关、检察机关等。

  参照执行的机关和单位包括:党的机关、政协机关、民主党派机关、承担行政职能的事业单位、使用行政编制的群团组织机关等。

  承担行政职能的事业单位是一种特定类别的事业单位,也通俗称为行政性事业单位。我国正在分类推进事业单位改革,改革完成后,承担行政职能的事业单位将不再存在。在改革完成之前,对于分类时划为承担行政管理职能的事业单位,考虑到其职能定位、管理运作模式类似于行政机关,而且下一步改革的方向是转为行政机关,所以要求其购买服务行为参照《政府购买服务管理办法》执行。

  使用行政编制的群团组织机关情况比较复杂,不同的群团组织之间,群团组织的机关和所属单位之间,以及群团组织的全国机关和地方分支机构之间在职能定位、编制性质、经费保障方面,均有很大的差异,在具体把握这一块的角色定位问题上,应当把握以下原则:第一,对于一个具体单位,不能既为购买主体又为承接主体。第二,区别对待,综合考虑其职能定位、机构性质、经费保障等情况。使用行政编制的群团组织机关,视为购买主体,其购买服务行为参照《政府购买服务管理办法》执行。

  《政府购买服务管理办法》将一些组织排除在购买主体之外,如公益一类事业单位、使用事业编制且由财政拨款保障的群团组织。将这些机构排除在购买主体之外,主要是因为政府购买服务的购买主体强调其国家机关属性。公益一类事业单位不属于国家机关,但其功能定位是负责直接提供特定领域公益服务的主体,不宜作为政府购买服务的购买主体。

  

  向谁买:关于承接主体问题

  厘清了政府购买谁来买的问题后,刘晓洲又进一步介绍了政府购买服务向谁买的问题。政府购买服务的承接主体主要有企业、社会组织、公益二类和从事生产经营活动的事业单位、农村集体经济组织和基层群众性自治组织、个人五类。

  (一)企业

  企业是承接政府购买服务的重要主体。应当通过加强宣传、开展业务培训等方式,增进企业对政府购买服务政策的了解,增强企业参与承接政府购买服务项目的意愿。小微企业参与政府购买服务,依法享受相关扶持政策。

  (二)社会组织

  值得注意的是,这里所说的社会组织不含财政拨款的使用行政编制的群团组织。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担”。此外,在《财政部 民政部关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》(财综 [2014] 87号)、《财政部民政部关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》(财综 [2016]54号)均对此问题进行了强调。财综 [2016]54号文指出,要切实改善社会组织参与承接政府购买服务的准入环境,不对社会组织成立年限做硬性规定。鼓励各级政府部门同等条件下优先向社会组织购买民生保障、社会治理、行业管理、公益慈善等领域的公共服务。政府新增公共服务支出通过政府购买服务安排的部分,向社会组织购买的比例,原则上不低于30%。

  需要特别说明的两个问题:一个是关于行业协会商会参与承接政府购买服务问题。《财政部关于做好行业协会商会承接政府购买服务有关问题的通知(试行)》(财综 [2015] 73号)支持行业协会商会通过承接政府购买服务向社会组织转型,凡是已经脱钩的行业协会商会,在同等条件下,优先向其购买行业规划、行业评价、行业统计、行业标准、职业评价、等级评定等行业管理服务项目。一个是群团组织参与承接政府购买服务问题。不由财政拨款保障的群团组织及其所属单位,可以作为政府购买服务的承接主休。但是参与承接政府购买服务后应依照政府购买服务有关规定实行相应管理制度改革,切实转变职能、推进政社分开。

  (三)公益二类和从事生产经营活动的事业单位

  2016年11月《财政部 中央编办关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》明确公益二类事业单位和从事生产经营活动的事业单位可以作为政府购买服务的承接主体。

  推行政府向公益二类业单位购买服务,原由公益二类事业单位承担、适宜由社会力量提供的服务事项,应当将财政拨款改为政府购买服务,可以由其行政主管部门直接委托给事业单位并实行合同化管理。与其他类型的政府购买服务承接主体相比,公益二类事业单位有其自身的特殊性。从职能定位看,公益二类事业单位不适宜完全由市场配置资源。从相关经费保障看,对公益二类事业单位,政府负有根据其财务收支状况,给予财政经费补助的责任。从机构编制管理看,目前公益二类事业单位主要实行事业编制管理。需要强调的是,推行政府向公益二类事业单位购买服务,实行直接委托只是推进公益二类事业单位政府购买服务改革的阶段性措施。

  具体实施中,应注意两点:一是要把握好改革的力度和节奏,坚持有序推进、稳健操作。防止急于求成,出现执行政策走样;二是在将公益二类事业单位的财政拨款改为政府购买服务过程中,要协调推进事业单位内部机制改革,防止“换汤不换药”,简单将财政拨款改为直接委托购买,或借用政府购买服务名义扩大事业单位支出。推行政府向公益二类事业单位购买服务,现由事业单位承担的服务中,哪些可以作为政府购买服务内容列入指导性目录呢?一是目前由部门所属生产经营类事业单位承担且财政保障经费的公共服务事项,应当列入指导性目录;二是部门所属公益二类事业单位承担的公共服务事项,除少数不适宜通过政府购买服务方式提供的外,应当列入指导性目录;三是部门所属公益一类事业单位承担的公共服务事项,需求超出公益一类事业单位供给能力且能够向其他社会力量购买的,可以列入指导性目录。

  推行政府向公益二类事业单位购买服务,参与承接政府购买服务的公益二类事业单位在管理方面需要进行哪些调整?一是将相关经费预算由事业单位调整至部门本级管理,不再直接作为事业单位经费;二是事业单位承接政府购买服务取得的收入,应当纳入事业

  单位预算统一核算;三是政府部门作为购买主体要加强合同履约管理和绩效管理,承按服务的事业单位要严格履行合同;四是财政等部门要强化监督管理,购买主体要做好相关信息公开,承接服务的事业单位应当自觉接受财政、审计和社会监督。

  (四)农村集体经济组织和基层群众性自治组织

  为落实党中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的有关意见要求,《政府购买服务管理办法》将农村集体经济组织和基层群众性自治组织(包括农村社区的村委会和城市社区的居委会)作为政府购买服务的承接主体。

  (五)个人

  政府购买服务的承接主体主要为企事业单位和社会组织等专业服务机构,政府一般不向个人购买服务。《政府购买服务管理办法》明确,具备条件的个人可以作为政府购买服务的承接主体,主要是考虑在城乡基层社区或某些特殊行业领域,可能存在组织型承接主体缺乏或优势不足的情形,政府可以向个人购买服务;专家学者也可以以个人身分提供政策咨询、专业评审等服务。需要注意的是,政府向个人购买服务容易被异化为变相用工,一些地方和部门以招聘政府购买服务人员、购买岗位等方式借用政府购买服务的名义用工。一般来说,由政府部门或者劳务公司发布招聘公告,通过考试、政审、体检等方式招聘政府购买服务人员,相关人员名义上是与劳务公司签订合同,实际上是派遣到政府部门来工作,这种以政府购买服务的名义变相用工的做法混淆了政府购买服务,政府以劳务派遣的方式用工和政府聘用编制外人员的不同政策规定,容易造成政府人事管理风险,也不利于保护劳动者的合法权益。

  政府购买服务的承接主体也有几种排除情形,具体包括公益一类事业单位、使用事业编制且由财政拨款保障的群团组织。这样安排主要有几种考虑:作为由政府举办并保障经费的公益一类事业单位,应当全力履行好政府赋予的提供基本公共公益服务职责,如允许承接政府购买服务,将不利于其集中精力履职尽责,也会造成在为其提供预算拨款保障的同时又向其购买服务的问题。对于此前划为公益一类、但具有一定市场经营能力的事业单位,在满足事业单位职能合理定位和行政主管部门业务需要的前提下,可以研究按程序调整为公益二类事业单位或从事生产经营活动的事业单位。

  这里需要强调的是,公益一类事业单位不能作为政府购买服务的承接主体,并不意味公益一类事业单位提供的公共公益服务不能通过政府购买服务方式向社会力量购买。如果现有公益一类事业单位因能力不足等原因,暂时难以满足相关公共服务需求,有关行政主管部门也可以通过向社会力量购买相关服务作为补充。但在具体实施政府购买服务前,同级财政和主管部门要严格审核把关,坚决防止一边向社会力量购买、一边出现现有公益一类事业单位供给能力闲置现象。

  使用事业编制且由财政拨款保障的群团组织,与公益一类事业单位在性质上类似,在能否参与承接政府购买服务问题上应作同等对待。

  

  买什么:关于购买内容问题

  厘清买什么的问题,是推动政府购买服务改革的基础性工作。由于各种原因,一些地方和部门出现政府购买服务泛化的现象,政策执行出现走样,该买的没买,不该买的却买了,因此准确把握政府购买服务的内容对开展政府购买服务工作非常重要。

  (一)确定政府购买服务内容的一般原则

  第一,政府购买服务内容属于政府职责范围。第二,适合采取市场化方式提供。通过市场竞争机制在多家服务机构中择优,而且比政府自己直接提供服务效率更高。第三,属于服务事项。政府购买服务所使用的服务概念,与《政府采购法》及其实施条例所使用的服务概念一致,与货物和工程有本质区别。

  (二)编制政府购买服务指导性目录

  编制指导性目录是加强政府购买服务内容管理的重要手段,财政部部署分级分部门制定指导性目录,目前这项工作还在进行当中。《政府购买服务管理办法》要求,政府购买服务指导性目录在中央和省两级实行分级管理,财政部和省级财政部门分别制定本级政府购买服务指导性目录,各部门在本级指导性目录范围内编制本部政府购买服务指导性目录。

  (三)哪些事项不应作为政府

  购买服务的内容明确哪些内容不能买是做好政府购买服务工作的重要环节,也是坚持政府购买服务改革的重要保证。

  《政府购买服务管理办法》规定了六类事项不应作为政府购买服务的内容:(1)不属于政府职责范围的服务事项;(2)应当由政府直按履职的事项;(3)政府采购法律、行政法规规定的货物和工程,以及将工程和服务打包的项目;(4)融资行为;(5)购买主体的人员招聘,以劳务派遣方式用工以及设置公益性岗位等事项;(6)法律法规及国务院规定的其他事项。

  以上第(2)至(6)项中,属于政府职责范围的事项,应当通过符合国家法律法规规定的规范方式实施。比如,政府开展公共工程项目,应当优先考虑通过合法合规的政府和社会资本合作(PPP)模式实施;确需政府使用财政性资金投资的工程项目,应当采取政府采购方式规范实施。


来源:中国招标杂志